三、基于政府、市场、社会良性互动的国家治理体系创新
政府是国家治理最重要的主体，政府治理的效率直接决定着国家治理的绩效。而有效的政府必然是职责范围相对有限的政府。在现代国家治理体系中，控制政府职责范围的基本方式，是建构政府与市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力，保证政府在市场和社会失灵的领域发挥关键性的作用。
改革开放以来中国政府职能的转变，遵循的是与市场化改革相匹配的适应性调整的逻辑，因而历次政府体制改革都有特定的经济体制改革背景。1982年政府改革的主题是根据“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制改革思路进行机构精简。1992年经济体制改革最终确立了建设社会主义市场经济体制的目标，职能转变随之成为行政体制改革的主题。2003年，为适应中国加入世贸组织，各级政府加快了行政审批制度改革的步伐。其后，随着市场体系发育的进一步成熟，服务型政府建设成为行政体制改革的总体目标。党的十六大第一次将政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。十七大进一步提出了实现基本公共服务均等化的目标，并根据“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，开启了大部门体制的改革。十八大基于强化改革的总体性设计的要求，提出了“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的思路，并明确将政府职能定位于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。
毫无疑问，相对于改革之前的全能型政府，以及改革前期的经济建设型政府，30多年来政府职能转变取得的进展是巨大的，正是在政府角色的大转型中，释放出了一个具有自我扩展潜能的市场体系。但是，相对于完善市场经济体系的客观要求，政府角色转型依然严重滞后，且因此直接制约了国家治理体系的创新。在全能主义国家的体制背景的制约下，中国赶超型的发展战略已经将政府的主导作用发挥到了极致。经过30多年的发展，以GDP总量增长为目标、以投资和出口为主要动力、以资源配置的行政控制和经济运行的行政干预为主要手段的政府主导型发展模式，已经形成了强大的思维定势和体制惯性，甚至固化成了特定的利益结构。由此，也就出现了市场竞争完全能够解决的大量事务仍然被政府牢牢抓住不放，而诸多市场经济条件下的政府核心职能，如医疗卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务却不负责任地推给市场的混乱局面。更值得关切的是，传统的政府主导型发展模式事实上已经形成了一种顽固的自我强化机制，即习惯性地以强化政府的资源配置功能，扩大行政干预来应对经济发展面临的挑战。虽然这种控制和干预短期内能够在刺激经济增长上取得一定的成效，但从长期来看，却逆转了政府与市场关系的演变，阻碍了市场体系的成熟和政府角色的转型。
从“鸟笼经济”到“驾驭市场经济”，政府主导甚至掌控市场经济建设的相关理念及运作方式，表明我们对市场经济的认知还停留于工具性层面，即不是将市场经济视为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序，而是可供政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具。因而政府调节市场的着眼点往往不是尊重市场主体自主经营、自由竞争的基本权利，不是精心呵护公平竞争的市场秩序，而是迷信宏观调控、产业政策等行政手段的短期效果。实践证明，政府调控越是频繁，产业政策越是泛滥，市场秩序就越是混乱，市场主体就越是无法形成合理的预期，最终只会不断加剧市场主体的短期化行为取向。更糟糕的是，政府超强的资源配置权力必然诱发出愈演愈烈的权力寻租现象，行政权力对经济社会生活过程的广泛干预必然导致腐败现象渗入社会生活各个角落。其结果，只能是腐败现象的体制化。因此，要着眼于实现国家有效治理推进政府职能转变，就必须深刻反思传统政府主导型发展模式的弊端，充分尊重自我调节的市场秩序，最大限度地还权于市场。
60年来国家治理模式另一深刻变动，是政府与社会关系的演变。建国之初，国家以政治动员和体制建构的方式完全清除了传统民间秩序及近代市民社会的萌芽。按照吉尔伯特·罗兹曼等人的归纳，毛泽东时代国家掀起了四次群众性运动的浪潮，即以土地改革运动为主的第一次浪潮，以社会主义改造运动为主的第二次浪潮，以反右派运动和大跃进运动为主的第三次浪潮，以及以文化大革命为主的第四次浪潮。从现代国家建构的角度来看，正是这几次大规模的群众性运动，使国家掌握了借以控制社会的关键要素，即对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。(19)社会改造的结果，是以国家全面管制社会的方式建构出一个“总体性社会”。(20)“总体性社会”的国家治理结构，是建立在国家垄断所有社会资源，国家将所有社会成员纳入行政化的组织体系为体制支撑的，因而一旦启动了市场化改革，这种体制支撑逐步瓦解，传统的管制型的社会管理模式很快就陷入了难以为继的困境。从微观机制来讲，市场化改革及其带动的社会变革最深刻的意义，莫过于社会个体行为逻辑的重塑。当社会个体从没有任何意义上的自主选择权利，不得不完全依附于国家机器的“零件”，蜕变成为具有独立利益和自主意志的社会行为主体时，他们就不再是由国家任意动员、驱使的对象，国家同他们的关系就不再是单纯的命令服从关系，而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性，嵌入了日益丰富的讨价还价的理性博弈的内容。这就意味着国家再也无法将社会成员单纯作为实现自己意志的工具，直接通过发号施令，驱动社会组织和社会个体去实现国家的意志。
为社会结构的深刻变迁，近一二十年来国家有意识地放松了对社会生活的管制，民间组织由此获得了迅速发展的空间，其公共服务和社会治理功能也得到了初步显露。在此背景下，十六届四中全会提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的思路。十七大提出了“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”四位一体的中国特色社会主义事业总体布局，强调“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”。社会建设与社会管理创新命题的提出，无疑是执政党国家治理理念的一次重大突破。在此，国家不仅确认了社会生活秩序的相对自主性，而且开始致力于主动扶持民间组织的成长，拓展民间组织参与社会管理的渠道，通过吸纳体制外资源来构建社会协同治理格局。这就为重塑政府与社会的关系，并以此推进国家治理模式的创新开辟了新的重要途径。
任何社会的整合和治理都需要相应的组织载体。面对市场经济的交易规则对社会生活各个领域的野蛮侵蚀，特别是资本力量挟持权力资本压制、践踏社会个体特别是弱势群体权益的现实，国家治理体系创新的一个核心问题，就是实现开放社会的再组织化，避免社会分化形成资本力量垄断化、行政权力集权化与社会组织碎片化、社会个体原子化和无助化的两极化格局。社会的再组织化一方面为社会个体摆脱孤零零的生存困境，抵御资本力量和行政权力的侵害提供了必要的组织依托，另一方面借助于利益表达的组织化和利益协商的理性化，也为国家平衡社会利益格局提供了组织载体，有助于避免国家直接面对愤怒的“乌合之众”的被动局面。社会的再组织化不是要重新将社会成员纳入行政化的组织体系进行控制，而是要在充分发挥各种类型的社会组织维护其成员的权益、满足社会成员的组织归属的心理需求的同时，使社会整合获得新的组织载体，进而在逐步扩大社会组织参与社会治理的渠道，提升社会组织自主化的治理水平的基础上，培育形成社会的自组织秩序。
问题的复杂性在于，传统的政府主导发展模式，其增长压倒一切、稳定压倒一下的发展取向，事实上已经催生出了一种以刚性维稳换取经济增长的时间和空间的治理策略。各级政府即使主观上意识到了政府包揽社会事务治理的严重后果，维稳的现实压力，以及短期化的治理取向，依然会驱使政府将社会治理的目标定位于想方设法控制住局面，保证辖区内不出现“乱子”，而不是通过培育公民社会来促进社会自组织秩序的发育。所谓“摆平式”维稳，说到底就是不计后果、不问代价、不择手段地追求当下的社会静态稳定。这种功利化、短期化、表层化的“为稳定而稳定”的治理模式，不仅直接制约了社会自组织秩序的成长，而且加剧了社会矛盾向政府的集中，放大了社会转型的全局性风险。
无论是“国家建设社会”的现实格局，还是运动式治理和“摆平式”维稳的盛行，都表明目前的社会治理还在相当程度上延续着全能主义国家的管制思维。相对独立的，有着自身运行机理和演化逻辑的社会自组织秩序，以及公民通过社会组织维护自身权益和参与公共事务治理的基本权利还远未受到应有的尊重；现代公民社会所蕴含的化解利益冲突，塑造社会成员的自治与合作精神，缓解政府社会事务治理的压力的重要功能还未被真正认识到。因而一旦社会矛盾趋于紧张，地方政府随时都可能以加强社会管理的名义强化对社会自由生活空间的控制。这些都意味着在国家建设社会、政府管理社会的现实格局中，通过重塑政府与社会关系来推进国家治理模式的转型，依然存在着相当大的不确定性。
