四、基于政府间关系调适的国家治理体系创新
健全政府间职责权限分工体系，保证各个政府切实有效地履行自己的职责，以提高整个政府体系的运行效率，是现代国家治理体系建构的另一个重要任务。中国自古以来就是一个地域广阔、国情复杂的大国，又长期采用中央集权的等级制行政体制，国家治理始终面临着如何处理好中央集权与地方分权关系的难题。过度的中央集权限制了地方政府在区域性事务治理上的自主权，往往使中央政府陷入不堪重负的境地；而扩大地方自主权，又很容易助长地方的离心倾向，形成地方势力尾大不掉之势。从秦以后历代有关郡县制与封建制的争论，以及近代有关地方自治和联邦制的讨论，都可以看到缺乏处理政府间关系的有效制度框架所导致的中央集权与地方分权的两难困境。
新中国成立之初，我国一度建立了大行政区体制，“高饶事件”发生后，为防止中央权威旁落，随即撤销了大行政区体制，各省直接对中央负责。随着高度集权的计划体制的建立，中央“统得过死”问题又很快暴露出来。为此，毛泽东1956年在《论十大关系》中提出了发挥中央和地方两个积极性的主张，强调了分权管理的必要性。后来毛泽东在一些场合更是针对中央集权的体制弊端，提出要学习欧美国家的地方分权体制，认为欧洲和美国发展比较快，“一条原因是欧洲分成了许多国家，有利于充分发挥积极性，美国发展也快，原因则是各州有相当大的自治权”(21)。但是这些设想一直没有转变为制度创新的尝试。从总体上讲，虽然改革之前也有过一定范围的政策性放权的尝试，但中央高度集权始终是政府体制的基本格局。
改革开放以来，为调动地方政府推进改革和加快地方经济建设的积极性，中央进行了持续性的放权改革。这其中，最具实质性意义的制度创新，就是分税制改革。财政关系是政府间关系的核心，税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的“第二种基本方法”。(22)在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和财权，具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，而不再仅仅是统收统支财政体制下纵向依赖的行政组织。相对独立的财力和财权，不仅确认了地方政府相对独立的利益，而且赋予了地方政府按照自主意志实现其行政目标，以及不断扩张其自主性的现实能力。持续性的权力下放改革，打破了之前中央高度集权的权力结构，形成了中央集权与地方分权相结合的体制格局。但严格地讲，迄今为止的放权改革基本上是一种政策性放权措施，而不是一种法律化的制度建构，因而困扰国家治理几千年的“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”(23)的难题，并没有真正从制度上得到破解，而只能在央地动态博弈中找到一个暂时的平衡点，由此也就带来国家治理的一系列混乱现象：一是五级政府之间的职责分工依然是一种量的分工模式，政府间只有权限的区别而没有职能的差异。政府职责分工的同构化，不仅造成了大量宏观微观职能配置错位的现象，而且极大地模糊了各级政府的刚性职责。二是政策性放权虽然赋予了中央政府收放自如的自主性，却不可避免地导致了政府间行政博弈的泛滥，加剧了“一收就死、一放就乱”的局面。三是压力型体制的权力逻辑，派生出了事权、职责逐级下移，财力、权力逐级上收的逆向运行机制，导致政府间职责与权限、事权与财力不匹配的现象不断加剧。
从总体上讲，目前中国政府间关系还停留于行政承包制的水平。在此，各级政府自上而下地将行政目标分解为指标任务下达给下级政府，进而将指标任务的完成情况作为对下级政府考核的基本依据。行政承包机制的初衷是强化对下级政府的职责目标控制，但在实施过程中却产生了一个重大的“制度意外”，即以刚性任务来约束下级政府行为的制度安排，恰恰进一步扩大了地方政府行为选择的自主性空间。一方面，行政承包制虽然给各级地方政府施加了一系列刚性行政压力，但类似经济承包制中的“交足国家的，剩下都是自己的”，下级政府以保证完成上级“规定动作”的方式，换取了一个相当大的做“自选动作”的自主性空间。另一方面，行政承包制是一种典型的结果导向的控制机制，政府间的信息不对称决定了上级政府无法有效监控下级政府的行为过程，因而下级政府事实上以服从行政结果控制的方式换取了弹性极大的行政过程、行政手段的自主性空间。这正是运动式治理和“欺上瞒下”的行政博弈泛滥的重要体制背景。
在等级制的行政体制下，各级地方政府都是中央政府的执行机构，中央政府并没有执行中央政策的独立系统。在地方政府作为地方利益代言人的角色日益突出的背景下，不可避免地出现了中央政令不畅，甚至“政令不出中南海”的局面。为增强中央权威，中央政府只能借助强化人事和财政控制，以及“一票否决”的行政承包责任制，来控制地方政府的行为。这种控制机制由于严重弱化了地方政府的自主权，反过来又驱使地方政府广泛地借助于各种“变通”策略，以及“摆平”式的非常规运作机制来应付其承担的治理职责。从理论上讲，中国作为单一制的中央集权国家，中央政府的权力几乎是无限制的，中央政府不仅可以通过人事变动、资源配置等手段牵引地方政府的行为，而且可以对各级政府行为直接进行行政干预，但事实却是中央政府实现自己行政意志的能力因为各种行政博弈而被极大削弱。反过来，地方政府合法的自主权相当有限，但其根据自己的意志选择性履行自己的职责和执行上级政策的自主性空间却极大。(24)政府间博弈的规则系统的缺失客观上造成了中央痛感权威严重不足，而地方不停地抱怨自主权太小的悖论。
上世纪90年代以来，针对地方治理面临的日益复杂的现实挑战，全国各地特别是东部沿海地区广泛兴起了地方政府创新的热潮。这些创新实践在推进政府角色转型、优化政府运行机制等方面都取得了一定的成效。但作为一种在现有体制框架内应对地方治理危机的反应，地方政府创新实践从一开始就因体制的“天花板”效应而在推进治理创新方面受到了很大的限制。相对于宏观的体制框架，地方政府创新只能是一种微观运行机制的创新；相对于稳定的核心制度安排，地方政府创新只能是一种边缘性、技术性的创新。特别是在行政体制改革缺乏明晰的路线图，相关创新实践缺乏有效的政治激励的情况下，地方政府创新实践往往不是昙花一现，就是长期逡巡不前，大量创新成果无法转化为规范性的制度安排，创新实践及其成果都存在严重的碎片化现象。显然，粗糙、不稳定的政府间关系不仅使长期困扰国家治理的难题无法破解，而且直接制约了政府管理方式的创新。加强规范政府间关系的制度体系创新，建立健全政府间法律化的职责权限分工体系，已经成为创新国家治理体系的重大现实课题，其重要意义和紧迫性远远超过了大部门体制的改革。
