【摘要】就业不仅能使残疾人摆脱贫困，也是他们平等融入社会的前提。作为吸收残疾人就业的重要渠道，福利企业在保障残疾人就业的过程中始终发挥着重要作用。福利企业的发展与国家的保护性政策分不开。文章试图通过分析新政策实施对福利企业产生的影响，以期推动对福利企业政策的探讨与研究。
【关键词】福利企业 残疾人 就业 政策
福利企业是国家为安置具有一定劳动能力的残疾人集中就业，以一定的税收优惠政策为手段，具有福利性质的特殊企业。它既是党和政府坚持以人为本、落实关心残疾人政策的具体体现，也是实现和维护残疾人基本权利和根本利益的重要举措。国务院于2007年颁布的《残疾人就业条例》中明确规定：“政府和社会依法兴办的残疾人福利企业，应当集中安排残疾人就业。”这一规定不但明确了福利企业的义务和责任，也充分肯定了福利企业在促进残疾人集中就业中的重要作用，同时也是福利企业存在的合法性基础。
自1995年至2011年，全国福利企业的数量逐年减少，残疾职工的数量也呈下降趋势。根据民政部官方网站历年来民政事业发展统计报告的数据可以看出，1995年福利企业总数和残疾职工人数分别为6万个和93.6万人，到2011年下降到2.15万个和62.8万人，这期间福利企业的总数和残疾职工数都是在逐年萎缩，其发展受到市场经济大环境的影响。
新政策调整对福利企业发展的影响
福利企业实际享受的税收优惠大幅削减。税收政策是支撑福利企业生存与发展的根本保障。经过国家对福利企业的税收优惠进行调整之后，虽然规定了按实际安置残疾人的人数确定减免限额，有利于更多的安置残疾人就业，贯彻了税负公平原则，但同时也使得福利企业所享受的国家税收优惠政策大幅削减。财税［2007］92号文件①对福利企业的退税规定：“实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额，由县级以上税务机关根据单位所在区（含县级市、旗，下同）适用的经省（含自治区、直辖市、计划单列市，下同）级人民政府批准的最低工资标准的6倍确定，但最高不得超过每人每年3.5万元。”并且，根据2008年财税151号文件②和2008年《企业所得税法》的规定，福利企业所享受的这部分退税和减税收入，也要按照企业所得征收25%的企业所得税，使得部分福利企业所享受的优惠额度锐减。例如，以浙江省全省为例，政策调整前全省的残疾职工人均退税额为5.73万元，调整后人均退税额降为2.45万元，减幅达到57%。③
这样的政策调整带来了两个弊端：一是原本生产效益较好利润较高的福利企业本身生产规模较大，技术人员实力充足，生产的产品附加值较高，由于无法更多地享受税收优惠带来的更强的企业竞争力，失去了举办福利企业的积极性，很多干脆退出了福利企业的队伍。二是对于大部分小型福利企业而言，企业的利润本身不高，税收带来的优惠也无法扩大再生产或者进行产业转型和升级，大多数停留在原有的简单再生产的水平；而那些小微企业本身市场竞争力较差，有些甚至面临企业减产甚至停产的尴尬。
安置比例的调整加大残疾职工流动。新政策调整福利企业安置残疾职工的比例从50%降低为25%总数最低10人，同时将享受优惠政策的幅度跟实际安置的残疾人数挂钩，而非以前的与企业产值挂钩，目的在于让各种福利企业根据自己的实际经营状况安置残疾职工，形成多安置多享受优惠的原则，但同时这样的规定也带来了两个问题：一是势必造成残疾人流动加大，由于安置比例的基数降低，一些企业由于经营状况无法享受到更多的税收优惠时，便会辞退一部分在岗的残疾职工；二是不利于产业升级，由于新政策按照安置人数而非企业产值给予优惠，这也使原本科技含量高、附加值较高的福利企业对产业升级的积极性不大，转而投向劳动密集型产业发展，这对福利企业的整体发展是不利的。
劳动运行成本增加。随着我国经济的发展，劳动用工的成本也在大幅上涨。一方面是残疾职工用工成本增长，以北京市为例，1995年北京市各类企、事业单位适用的最低工资标准是240元每月，到政策调整前的2005、2006年的最低工资标准分别为580元和640元每月，新政策调整后的2007年，北京市最低工资标准为730元每月，从2003年到2008年，北京市最低工资标准的涨幅达9.5%，截至到2012年，北京市最低工资标准，提高到每月不低于1260元。根据北京市人力资源与社会保障局对2012年北京市全市劳动力市场工资指导价位及人工成本的状况统计来看，全市2012年的卫生、社会保障和社会福利业的平均人工成本为67587元，人工成本的增加值为44.58%。④
另一方面，安置残疾职工的实际支出也在持续增加。集中安置残疾人就业本身便于残疾人的集中管理和平等的就业环境，但随着市场经济大环境的影响，福利企业在日常管理、无障碍设施以及安全生产方面的投入成本也越来越高，同时原材料成本、水电等生产要素的投入成本也越来越高，在双重成本增加的情况下，有些产值较小的企业很难维持企业的正常运转，这也是导致福利企业数量逐年下降的原因之一。
解决福利企业萎缩的制度设计
分阶段享受国家的税收优惠政策。上述问题由于新政策的调整，使得企业实际享受的税收优惠额度大幅度减少，导致原本科技含量高、产品附加值高的企业失去了举办福利企业的积极性。笔者从中国残疾人联合会的一些工作人员了解到，能够受到退税额3.5万元封顶限制的企业是福利企业中生产效益较好的，这部分企业所占的比例大概是福利企业总数的42%，对于这部分本身运行良好的福利企业，国家给予的政策应该更倾向于鼓励其进行产业转型和升级，由简单劳动的劳动密集型产业向高科技、高技能的劳动密集型产业转型，由普通劳动密集型产业向知识密集型产业转型。
残疾人受限于自身的身体缺陷，但大多残而不废，可以按照他们自身的特点向高科技产业转型，例如北京市赢冠义齿加工有限责任公司就利用聋人自身的特点从事义齿加工，在国外该行业已经成为聋人从业的重要途径。福利企业中的小微企业就更加缺乏市场竞争力，很多难以维持生存。他们与那些效益较好的福利企业就有不同的诉求。税务部门和民政部门在出台《社会福利企业管理办法》的细则时，应该在制定和贯彻优惠政策的同时，如果能考虑到不同成长阶段的企业形式有不同的政策诉求，不但能保证较大型福利企业进行产业升级和转型，同时也能维护中小型福利企业良性运转。
疏通产销渠道。福利企业是计划经济时期的产物，其运作和管理模式大都符合计划经济时期的发展特征。面对如今市场经济浪潮，很多福利企业抵挡不住巨大的企业竞争力的冲击而退出了福利企业的队伍。福利企业内部流行一个说法：“六个残疾人也干不过一个正常人”，残疾人由于自身体力限制，其生产能力通常较正常人就弱，其发展离不开国家的政策支持。通过对国外福利企业的研究可以看出，国外对于福利企业的产品实行专产专营或政府采购优先购买，使得福利企业的生产有的放矢，摆脱了销售难的后顾之忧。
我国在改革开放后的一段时间内，对于福利生产的产品销售渠道方面也有过相关规定，例如1992年《民政部关于加强社会福利生产管理工作的决定》中规定：“民政直属福利企业较多的地方，可以成立福利企业公司，加强对福利企业的管理，为企业提供经济和技术信息、技术开发、产品推销等项服务，帮助企业疏通产供销渠道。”同时，在计划经济体制下福利企业所能享受到的贷款、合资、物资供应以及技术改革等方面的优惠也渐渐弱化或消失了。为应对这一问题，各地也出台了相关的措施来缓解这一矛盾，例如青岛市在《关于进一步做好残疾人就业工作的意见》中规定：“自2012年起，各区（市）每年在本级政府采购中，至少确定一种产品或服务，安排残疾人福利企业或残疾人辅助性就业机构，由其专产专供；……”目前，各地市民政局和残联也都在陆续制定政府采购优先购买和专产专营方面的具体政策措施。
加强监管确保残疾人实际就业。国家制定税收优惠政策鼓励福利企业的发展，为的是能够通过促进残疾人就业来保护残疾人的权利。个别企业为了享受福利企业的优惠政策，谎报企业的残疾职工数骗取国家税收优惠。由于新政的税收减免政策与企业残疾职工数挂钩，有的企业将残疾人列为其企业职工名册中享受相应的税收优惠政策，却不让其参加具体劳动，也使残疾人的自信心受到打击。
笔者在调查中发现，不让残疾人参加劳动还有另外一个重要的原因，残疾职工如果在劳动中受工伤，企业所承担的赔偿金额大大超出其解决一个残疾人能享受到的税收优惠额度，而残疾人由于其自身身体条件的限制，其发生意外的几率普遍大于正常职工，这也使得很多福利企业不愿意安排残疾职工参加具体劳动的原因。国家建立和发展福利企业最终的目标就是要实现它的社会价值—解决残疾人就业和贫困问题。在制定具体操作细则上，应当考虑到这些因素，确保福利企业实现企业目标。
（作者分别为北京科技大学马克思主义学院博士研究生，北京科技大学文法学院教授、博导）
【注释】
①财政部、国家税务总局：《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》。
②财政部、国家税务总局：《关于财政性资金、行政事业性收费、政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》。
③数据来自浙江省残疾人联合会，http://www.zjcl.com.cn/。
④数据来自北京市人力资源与社会保障局，http://www.bjld.gov.cn/gzcx/。
责编/韩露（实习）
