【摘要】“三公”经费的公开对于构建法治政府具有重大的现实意义。然而自公开以来，各种乱象饱受诟病，还需要各种制度的完善和适时跟进。一方面要建立公开、透明的政府会计体系，完善预算科目设置，加强预算控制，确立预算及公开程序与方法；另一方面要建立完善的审计体制并配合相关的问责机制。
【关键词】“三公”经费 会计体系 审计体制
“三公”经费公开的现实意义
2011年5月，温家宝主持召开了部署进一步推进财政预算公开的国务院常务会议，会议决定中央财政2010年度行政经费支出决算总额和公开出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费，经全国人大常委会批准后，予以公开，并要求中央各部门公开2010年度“三公”经费决算总额和2011年度“三公”经费预算情况，同时要求地方比照中央公开“三公”经费支出。此议一出，社会公众的叫好声和质疑声此起彼伏，各中央部门的“三公”经费支出数据在千呼万唤中也陆续公开。
随着“三公”经费公开的热议升温，政府也不断出台公开的相关规范政策，这更体现出政府要营造法治政府、阳光政府的决心，因此“三公”经费公开是中国政务公开的里程碑，具有非凡的现实意义。“三公”经费是公开、透明的，是“阳光政府”的应有之义，也是政府依法行政的一项基本制度。“三公”经费公开为公众参与民主监督提供了平台。
“三公”经费公开之乱象
“三公”经费公开已然徐徐拉开大幕，但公开以来也一直饱受诟病，各种令人费解和质疑的乱象频生。
公开步调不一致。2012年，国家部委打开“三公”经费公开大门。但只有极少数省级政府愿意广泛地公开财务，其深层次原因大致包括以下两点：第一，于一些部门而言，“三公”经费的内涵和外延没有明确的界限。很多平时不好处理的账目，都可以嫁接到“三公”经费里去。这样一来，这个数字就可大可小，可高可低。第二，究竟对外公开哪一个，有关部门还在犹豫徘徊，毕竟，一旦公布出去，高了会引起舆论和有关部门的注意，低了又会影响一些既得利益者。
一些部门在等待、观望兄弟部门的公布情况。这样一来，互相观望之风盛行，你不公布，我也不公布，最终形成大家都不公布的沉默格局。其次，公开内容模糊、不细化。由于有的部门“三公”经费报表罗列了大量数字，但没有必要的解释说明，让人读来一头雾水；也有的部门公开“三公”经费仅有寥寥数语，因此被戏称为“天书”。比如，在公开的公车购置及运行费用中，公众难以判断哪些公务活动是必要的，甚至难以判断到底是不是公务活动。
“三公”经费公开仅止于公开，缺乏监督。尽管“三公”经费公开以来受到了各界舆论的热议，但各中央和地方的公开行为也仅限于一“晒”了之，后续没有相应的监督机制和制度细节跟进。这样下去，不管政府的初衷如何积极，制度的要求如何严谨，都很难贯彻下去，最终将沦为形式主义和面子工程。
上述乱象的发生对“三公”经费公开的现实意义产生了消极影响，所以规范“三公”经费发生、累计和决算的公开透明的会计制度，跟踪监控“三公”经费全程运行、科学严密的审计监督制度以及相关的问责机制，在公开“三公”经费中发挥着极其重要的作用。
构建公开、透明的政府会计体系
在政府收支分类科目中没有专门的“三公”经费科目，存在不少自由活动空间，导致公开数据混乱、模糊不清，而政府会计制度改革与创新能从制度和技术层面遏制住这一问题的发生。
建议对现行预算会计制度进行必要的调整与改革，完善预算科目的设置。政府支出分类科目设计上，均没有“三公”经费科目和细分项目。针对这一问题，可以在财政预算中单独增设一个“三公”科目，而且增设重点要做到量化、细化。我国预算科目设“类、款、项、目”四个级别，只公布到“类”和“款”，还应具体公开到“项”甚至“目”，并做出相应的解释说明。公开的数据中除了有上年度“三公”经费实际发生数据及分析，还需有对照往年和本年预算数及原因，以最大限度地保证“三公”经费数据真实、易懂，便于公众解读，利于社会监督。
加强财政预算的编制与执行力度。预算是财政支出的“大纲”，也是民众参与政治和政府监督的一项重要内容。如果预算的编制缺乏真实性，则预算执行也必然会偏离正确的轨道，从而导致公开“三公”经费成为虚谈。中央反复强调要进一步压缩“三公”经费，首先要从预算开始，将“三公”预算数控制在一个合理范围之内。这就势必要求加强预算编制的科学化、规范化以及程序化。预算一出，就应当成为刚性约束，即预算执行必须不折不扣。在预算执行过程中，由于故意或过失导致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，应该落实预算责任。
确立“三公”经费决算及公开的程序与方法。“三公”经费的决算不仅仅是报账和结账，而是将“三公”经费清楚地归集起来公布于众。但是如果公开没有严格标准、不经合理程序，而是“想公开的就公开，不想公开的就不公开”，那么公开一说就会沦为走过场的行为。公开的“三公”经费，不仅包括预算内的，还应该包括预算外的；不仅要公开能上台面的“三公”经费，而且还要公开不宜公开的“三公”经费；公开的目的不仅要实现“三公”经费的零增长，而且要加速财政预算制度改革，进一步加强责任政府的建设。从公开的方式和方法上说，各级政府和部门的公开态度也要从被动公开向主动公开转变；从“粗”口径公开向“细”口径公开转变；从非统一公开向格式、时间、说明等统一公开转变。
健全科学、完善的审计体制
公开仅是起点，有效的审计、监督才是公正的保障，只有这样，才能推动“三公”经费公开真正走向法制化、常态化。再配合以相关的问责机制，更有利于充分发挥审计的监督职能。
要使审计工作在“三公”经费公开的过程中得到全方位的开展，需做好事前审计、事中审计和事后审计。
事前审计环节。主要是指对财政预算改革与创新提出审计建议。很多部门为了避免在期末决算时过于被动，就在编制财政预算时加大预算数额；或者将“三公”支出转嫁到其他预算科目中，以各种冠冕堂皇的名义组织出国（境），搞各种虚而不实的公务接待，随意购置车辆和公款吃喝等。这些现象都使“三公”经费在还没有公开之前就已经蒙上了不实的阴影，即便公开了又有何意义可谈呢。所以，加强事前审计监督，提前介入，可以把上诉现象扼杀在萌芽阶段。
事中审计环节。主要是指关注“三公”经费预算执行、决算及其公开情况。审查有无超预算支出“三公”经费现象，对超出部分要分析原因，核实是否履行“三公”经费预算调整审批手续。例如，要对涉及到重大“三公”经费的开支活动进行控制监督，如政府重大政治活动、外事活动、庆典活动等，审查有无按照预算执行，有无超预算、非预算支出，增加项目和突破预算是否为业务管理所必须，有无提前审批，有无铺张浪费等现象。
事后审计环节。要关注“三公”经费支出的真实性、合法性。审查“三公”经费时要注意有无以下现象的发生：将支出列入“办公费”、“会议费”、“维修费”、“其他支出”等项目之中，将“三公”支出摊派转移到下属单位、其他单位或设立“小金库”列支“三公”支出等。一旦发现这些违反支出真实性的现象，要给予及时问责及严肃处理。
对于公开后有争议的几项费用，一方面，在审计时要注意以下几点：对于出国（境）费用，主要应注意是否真正的有出国公务；对公务用车费用，主要看是否实行公务用车集中管理，统一调度，是否严格执行公务用车使用登记和公示制度，是否实行公务用车购置、保险、维修、政府集中采购和定点保险、定点维修、定点加油制度，是否健全公务用车油耗、运行费用单车核算和节奖超罚制度；对公务接待费，主要是审查是否建立健全公务接待管理制度，有无履行内部审批程序，是否按照制定的标准执行，有无用公款支付非公务性接待场所费用或购买赠送纪念品等问题。
另一方面，要关注“三公”经费的支出效益。花费了纳税人的钱，出国出境、使用车辆和进行公务接待，这是否为本部门业务活动所必要，其基本用途何在，是否正当，是否产生了应有的管理效益、经济效益和社会效益；是否有利于履行应尽职责、达到了履职目标，其主要是审查是否超出相关标准、定额，与同期、同系统（行业）比较情况，保障公务需求情况。
要配合相关的问责机制，确保审计监督职能的实现。问责机制的出台实际上是审计制度的完善和提升。就问责的具体实施来看，关键在于将责任落到实处。然而现在的问题在于不是没有相关规定，是有规定但难落实。解决问责动力匮乏，关键还是要看政治层面的决断和表率作用。
（作者为安阳工学院经济管理学院副教授）
【注释】
①张志红：“‘三公’经费管理中存在的问题及治理对策”，《审计与理财》，2011年第10期。
②尹平：“基于‘三公’经费公开的会计、审计问题探究”，《会计之友》，2012年第8期。
③《财会通讯》编辑部：“建立公开透明的政府会计体系”，《财会通讯》，2011年第22期。
责编/韩露（实习）
