【摘要】改革开放30多年来，我国地方财政收入大增，但同时存在诸多问题。文章主要分析了当前我国地方财政支出偏向对经济增长、居民消费、城乡差距造成的影响，并在此基础上分别从民生、考核机制等方面提出了建设性意见和对策，旨在为解决地方财政支出偏向问题提供改革的视角。
【关键词】地方财政 支出偏向 现状 对策
自我国实行分税制度改革以来，地方财政的支出结构一直处在一个系统性偏向的状态，这种偏向非但没有由于经济的发展和体制的变革而出现扭转，反而呈现出更加僵化的现象，同时也给地方经济的发展和体制的改革带来了严重的负面影响。从理论上说，对于一个大国而言，实施财政分权体制的目的是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。但是，中国式分权的典型事实表明，地方财政支出结构一直处于系统性的偏向，而且这种偏向并没有随着经济发展和体制改革而出现修正的迹象，相反继续保持着僵化的锁定状态。很显然，这种偏向状态对地方经济的良性发展和体制转轨的不断推进带来了严重危害。笔者主要就当前我国地方财政支出方面存在的问题进行论述，并尝试提出建设性意见和对策。
我国地方财政支出结构偏向存在的问题
对经济增长的影响。自我国20世纪70年代末实施改革开放以来，在短短30多年内便使我国的财政体制改革发生了翻天覆地的变化。显著特点之一便是地方政府财政已成为一个能够直接代表该辖区经济利益主体的独立决策单位。①但从地方财政支出上看，由于仍然是以经济建设和行政管理支出为主，这在一定程度上决定了地方财政的这种支出只能是一种建设型或经济型的财政支出。由于将财政的大部分支出都用于经济建设和基础设施方面，加之受投资乘数的影响，这种投资也就成为推动我国经济发展的主要因素。
此外，用于经济建设的财政支出又存在向城市建设、重工业等领域倾斜的倾向，这在一定程度上抑制了诸如服务业、旅游业等第三产业的发展，并导致区域内经济结构产生偏向的现象。地方官员在任职期间，为了追求政绩，在财政支出上大多会选择那些能够快速高效创造GDP的行业。这种片面追求GDP增长的发展理念，尽管可能在短时间达到预期效果，但也带来了诸如环境污染、资源过度消耗等诸多难题。更为重要的是，随着地方政府在其他行业方面投资比重的日益增加，这在一定程度上直接缩减了地方财政投资，导致诸如国民受教育时间减少、劳动力素质低等一系列问题。最终会使我国实体经济的发展陷入恶性循环之中。②
针对财政支出对经济增长产生的影响，我们可以借助凯恩斯的“乘数效应”理论进行分析。由于在理论中强调的仅是财政支出在短时间内对经济的夸张作用，并没有考虑到财政支出结果对“乘数效应”所造成的影响。事实上，在财政支出过程中，乘数的大小能够直观地反映出财政支出结构是否合理。而科学合理的财政支出结构能够使各项费用的支出都能对经济增长产生积极的推动作用，并使其成为推动地方经济发展的重要动力。反之则会严重阻碍地方经济的发展。
对居民消费的影响。为了更好地扩大内需，刺激经济，保证经济能够保持快速稳定健康的增长，我国政府从1998年就开始启动积极的财政政策，特别是在2008年发生全球次贷危机后，中央政府相继投入4万亿元资金来刺激内需的发展。尽管如此，这些积极的财政政策并没有取得预期效果，内需增长仍然缺乏动力，而且居民的消费倾向还是呈现下滑趋势。对此，诸多专家和学者也都在开始重新审视财政支出和居民消费之间的关系。
整体而言，政府财政支出对居民消费所产生的效应主要分为挤出效应和挤入效应两种。如果政府财政支出的增加导致居民消费水平整体下降的话，那么便可以将政府支出对居民消费所产生的效应称之为挤出效应，反之则被称之为挤入效应。而判断是挤出还是挤入，不仅要看财政支出的结构是否合理，还要看财政支出的规模。一个结构合理的财政支出能够促使养成良好、预期的消费理念，这也正是挤入效应的外在表现；而存在一定偏向性的财政支出结构不仅会严重消弱居民当前的消费能力，也会为他们未来的消费带来诸多未知的因素。而这是属于挤出效益的范畴。
一般而言，大多数专家和学者都会将收入看做是决定居民消费能力大小的主要因素。如果仅用收入水平作为衡量的主要依据，这是远远不够的。其主要原因便是当前我国正处在一个大的转轨背景下，人们很难对未来的发展趋势做出可行性的分析和预测，为了能有效应对这种局面，大多数居民都选择储蓄方式来增加自己内心的安全感。居民居高不下的储蓄存款也正说明他们在消费心理上的安全感仍在日益降低。事实上，这也是我国存款储蓄与西方预防性储蓄之间的区别所在。而这种不确定性体现了其中所潜在的风险意识。如果我们仅将希望寄托于通过储蓄保险来规避这种风险的话，无疑是片面的。鉴于此，必须采取一系列合理、健全的财政制度来规范上述行为。
事实上，自我国实行分税制度以来，各地方政府为了实现经济增长的目标也相继展开了激烈竞争。这种经济增长的目标在财政支出方面则表现在“以经济建设为中心”，而对公共服务领域内的支出则明显不足，加之社会福利制度市场化改革的不断实施，这进一步导致居民的消费出现挤出效应。尤其是近年来，尽管中央相继出台了稳定房价的一系列政策，但是我国的房价已呈现出强势增长的态势。这直接导致人们即时消费能力和未来消费能力的萎缩。从中我们也可以发现，对居民的消费能力产生影响的并不仅是收入问题，各级政府也要对居民消费进行预期管理，不断提高他们消费的自信心，这将是未来政府工作中的一个重点。
城乡差距不断扩大。当前，针对造成城乡差距出现的原因，国内外众多专家和学者分别从不同角度进行了深入探讨，但基本上都是从实证研究的角度分析城市偏向战略对城乡差距造成的影响。通过对相关文献资料的研究与分析，我们可以发现中国社会存在的一个突出问题是城市偏向政策的实施与开展大大扩大了城乡收入二者之间的差距，使得城乡之间的分化越来越明显。因此，这种政策所带来的只能是经济的片面增长，而不是社会经济的全面均衡发展。在复杂多变的国际背景下，中国结合自身特殊国情，选择发展中国家城市偏向战略的这一决策无疑是理想的，也符合国家的发展方向，但是就实施效果而言，则与自身制定的“赶超战略”的目标相背而驰。
改革开放以来，我国依然延续过去城乡非均衡发展战略，结果造成政府财政投资的重点依然在城市，对农村的积累也向投资工业倾斜，形成了明显的城乡差别和工农差别。尽管家庭联产承包责任制的实施解放了庞大的农村剩余劳动力，但是由于建设重点在城市，在财政支出方面对农村、农业建设的投入比例远低于城市，最终导致城乡公共服务非均等化现象的出现。加之，中央政府在对领导干部的考核方式上大多以经济指标的增长为中心，因此，地方政府官员为了能够获得上级的认可，获得提拔机会，更加关注在自身任期内经济增长指标的变化情况。与工业相比，农业生产不仅具有生产周期长、自然风险高等特点，而且最终投资回报率也很低；而对以农村教育为主的公共产品的财政投入也要在很长时间后才能收到一定的效果。
从财政收入来源看，主要来自城市中的二、三产业。这直接导致政府在财政支出方面优先发展城市与重点行业，漠视、弱化农村公共服务领域的财政支出。长此以往，便逐渐形成城乡之间财政支出不均衡的现状。此外，当前基层政府中广泛存在财权与事权不对称的现象，这在一定程度上影响了他们对基层公共产品服务的承载能力。尤其是在分税制度实施后，为了能够不断提高自身的经济效益，地方政府都开始实施收回财权、放下事权的政策。在此过程中，最明显的结果便是导致处于基层政府中的财权和事权不匹配现象的出现。有限的财政收入已无法满足居民日益增多的公共服务产品需求。这无疑加大了农民支出负担，最终使城乡居民人均收入差距进一步加大。③
