解决地方财政支出偏向的对策与建议
以民生改善为导向，进一步优化财政支出结构。回顾改革开放30多年来的发展，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。在这一成就的背后，我国的财政实现了由“生产财政”到“公共财政”的转变。随着人们对民生问题的日益关注，民生财政逐渐成为地方政府财政支出中的重点。所谓民生财政就是在财政支出总额中，用于教育、就业、环保、安保等与民生密切相关方面的支出居主导地位。这是未来一段时间内财政支出调整和优化的主要方向。在调整过程中一定要本着公平、公正、平等的原则。在增加基础设施建设等公共项目支出的同时，也要统筹兼顾社会保障、环境保护、科教文卫等方面的支出。此外，还要缩减甚至避免一些不合理的财政支出。
增强“用脚投票”机制，促进财政竞争的有效实施。“用脚投票”一词来源于股市，最早是由美国著名的经济学家查尔斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流动不存在任何限制，人民能够根据各政府自身所提供的各种公共产品和税负的组合来自由选择适宜自己居住、生活的地点。这一举措的实施不仅能够约束各地方政府之间的行为规范，还能提升他们提供公共产品服务的能力。
在我国要想全面实现“用脚投票”，就必须坚定不移地推动户籍制度改革。户籍制度改革并不是单纯废除对户籍制度的管理，而是要在此基础上逐步取消建立在户籍制度基础上的各种福利和社会保障制度，从而真正保证迁移居民和原辖区居民在社会保障、教育资源、就业方面享有同样的权利。如果上级政府要想从根本上改变当前户籍制度的话，那么各地方政府之间在财政方面的竞争也就演变成对资本和劳动力的抗衡。对于政府而言，仅依靠“招商引资”已不能增加自身的竞争力，而是要积极“招兵买马”，吸纳越来越多人才，增加自身竞争的软实力。④
完善晋升考核制度，约束地方官员自利行为。作为我国现行地方政府官员的重要考核制度，“晋级锦标赛制度”在实施过程中确实大大激发了地方政府官员的积极性。⑤但是由于这一考核制度本身存在一定的局限性与不合理性，给地方政府的治理与公共服务的供给带来了诸多负面影响。因此，我们必须不断改进和完善现行的“晋级锦标赛”机制，避免出现地方官员自利行为的出现。对此可从以下两方面着手：一方面，将对地方官员的指标考核体系的改革作为当前改革的重点，将相对单一的增长指标考核改为综合性的指标考核体系。前述诸如公共服务、环境保护、社会保障等都可以纳入这一考核体系中。
通过对地方官员的多指标考核，能够在相当程度上减少地方官员的激励偏离现象，继而改变过去单纯将追求GDP作为自己执政业绩主攻方向的观念。另一方面，将民众对地方官员的满意度作为其绩效考核的重要依据，这将有利于激发地方官员多做一些有利于辖区内居民利益的事情，促进公共服务的发展。
构建以公民为中心的地方治理，从根本上过渡为公共服务型政府。从新公共管理的角度来看，以公民为中心的地方治理就是要将当前的地方政府转变为一个公共服务型的政府。以公民为中心的地方治理也是一种回应性的治理，这种回应性表现在政府在治理过程中要多做一些符合当地农民偏好的工作，这是他们工作的出发点和落脚点。对此，在工作中一定要本着将当地居民当做顾客的理念，将政府财政支出的最终目的都落实到为农民谋福祉、增福利的角度上。同时，以公民为中心的地方治理又从属于一种负责任的治理。
在治理过程中必须本着正确原则，谨慎处理辖区内的财政资源，努力改善辖区内的公共服务质量，进一步完善和扩大公共服务的机会和数量。当前，我国正处于由生存型社会向发展型社会转变的进程中。处于这一进程中的每位公民都对公共服务的需求产生了不同的认识和理解。因此，地方政府必须要在尊重人的全面发展的基础上，尽可能满足大多数人的需求。⑥这需要政府转变当前的管理方式，快速转变为一个公共服务型的政府。
提高财政透明度，加强地方公共支出监督。财政透明度的提高不仅有利于地方宏观经济的稳定发展和保持较高、较好的经济增长速度，还能够进一步增加市场的可信度，从而吸引越来越多的国际资本参与金融市场的运作过程。根据我国省级财政透明度在2012年所提供的结果，当前地方财政的透明度依然比较低，因此，不断提高地方财政的透明度也就成为公共财政得以实现的当务之急。⑦
因此，可从以下三方面着手：首先，逐步推进财政预算的透明化进程，这是确保财政透明度得以存在的基础和关键，而对于一个缺乏科学合理的财政预算管理体系而言，财政透明度的实现只能是一句空洞的表达。对此，我们必须锲而不舍地推动财政预算体系的改革，从而为财政预算透明度的实现打下铺垫。其次，建立一套科学、合理的财政基本信息披露制度，这是公民了解政府财政预算等一般信息的重要渠道。⑧对此，各地地方政府要定期向外界公布包括预算指导原则、预算目标等相关方面的信息，使居民能够了解当前政府财政预算的现状。最后，建立一个完善的财政监督机制，这一机制的实施能极大提升财政预算的透明度，进一步规范、监督各种行为，通过对预算资源的全过程进行预警、监测、分析、矫正，最大限度地提高财政支出的效率。⑨
（作者分别为军事经济学院军队财务系博士研究生，中国人民解放军65133部队财务处助理）
【注释】
①祁京梅：《我国消费需求趋势研究及实证分析探索》，北京：中国经济出版社，2008年，第33～35页。
②吕伟：《经济转轨大纲》，北京：商务印书馆，2006年，第31～66页。
③刘剑雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38页。
④李涛，周业安：“财政分权视角下的支出竞争和中国经济增长：基于中国省级面板数据的经验研究”，《世界经济》，2008年第11期，第3～15页。
⑤夏纪军：“人口流动性、公共收入与支出—户籍制度变迁动因分析”，《经济研究》，2004年第10期，第 56～65页。
⑥邹江涛：“论我国地方财政运行中的道德风险问题”，《中央财经大学学报》，2006年第1期。
⑦陶然，刘明星：“中国城乡收入差距地方政府开支及财政自主”，《世界经济文汇》，2007年第2期，第1～21页。
⑧张万宽：“地方政府绩效考核研究—多任务委托代理视角”，《东岳论坛》，2010年第5期。
⑨张晏,夏纪军：“自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异”，《浙江社会科学》，2010年第12期。
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