【摘要】借鉴德国行政法学的发展，对于我国行政法学的研究具有重要意义。一般认为，德国行政法的原则为行政法治原则及行政均衡原则。但是，通过组织管理理论视角的分析，我们将发现，在德国行政法中隐含着一条最重要的行政效益原则，德国行政法原则根本上承载的是法的效益价值。
【关键词】德国行政法 行政法原则 效益原则
德国行政法的基本概况
德国行政法的历史源流。德国在历史上经历了封建诸侯君权国家、夜警国家、法治国家三个阶段，与此对应，行政法的发展也经历了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三个阶段。在君主行政法阶段，诸侯国的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主权者，行政法就是保证执行君主命令的法律；到了夜警国家阶段，宪政国思想确立，人民是国家的主权者，国家在经济领域同人民一样是平等的民法主体，只是在保护民众安全的警察权领域才能行使国家的管理权，行政法就表现出更多的民法特征；随着国家干预自由经济程度的深入，国家的管理权已由原来的警察权领域扩大到了经济生活的方方面面，依法治国成为国家管理社会的需求。国家管理权在经济领域的延伸，使国家行政权日益扩大，如何规范庞大的行政系统成为国家的一项重要任务，法治意义上的行政法也就应运而生。
不同于英美法国家的行政及行政法的概念。德国行政法鼻祖奥托·迈耶认为，“行政法学说研究的对象是国家。……行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。”①国家活动是由组成国家的国家机构进行的，按照国家机构的功能不同，国家机构被分为三种类型：立法机构、行政机构、司法机构。依照此种观点，“行政是除立法和司法之外的国家活动。”②但是奥托·迈耶并不认为既非立法亦非司法的国家活动就是行政，比如军事活动，国家命令军队抵抗外敌、保护疆域、甚至是镇压国内起义，这些国家活动既不是立法活动也不是司法活动，但不能因此就称它们为行政活动。奥托·迈耶认为，行政法“就是指调整对作为管理者的国家和被管理者的臣民之间关系的法律规范。”③管理意味着对被管理者的权益限制。“相关人在一定程度上必须依照公共管理目的的需要而行事，而这总是意味着对现有自由的限制。”④
由此可见，虽然德国行政法学界承认，依法治国是保证个人权利及以个人对行政行为的可预测性为目的。但是，德国行政法与英美行政法显然不同，德国行政法并不是以司法权限制国家行政权为目的来保护个人私权，而是以确保国家行政权力的顺利有效开展为目的的行政自我规范和保护公民权利的内部约束。“因此，人们可以将法律的作用解释为国家对自己的约束。”⑤当然，德国行政法也承认法律对行政权力的限制作用，但这种限制的效力范围止于法律保留的范围。在法律保留以外的领域，行政权免受司法干涉，自由行使裁量。
德国行政法原则
德国行政法的法治原则。德国行政法的发展在历史上经历了三个阶段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原则是法治行政法的核心，与以往社会阶段的行政法不同，法治行政法表现出独有的特征。德国法治具有三项法律原则：行政立法权力原则、法律优先原则和法律保留原则。“法治是由三部分构成的：形成法律规范的能力，法律优先及法律保留。”⑥法治国家的基本特征是：行政机构具有制定法律规范的权力，但是行政机构制定的法律规范的效力与立法机构通过的法律相比，立法机构通过的法律具有优先效力，同时，有些领域是立法机构通过的法律保留的领域，行政机构不得在这些领域行使管理权，即法律保留。
德国行政法的均衡原则。德国行政法以尊重国家权力与行政权为其基本目标。对于司法审查行政行为的处理原则，德国沿袭和发展了法国的均衡原则。德国行政法学界认为，在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。德国行政法学家奥托·麦耶尔曾将均衡原则誉为行政法中的“皇冠原则”。
“所谓行政均衡原则，是指行政主体在选择做出何种内容的行政行为时得全面权衡各种利益关系，以做出最佳的选择判断，从而实现其实体内容的‘均衡合理’，体现法的实质正义。它全面涵盖着均衡各种利益关系的准则，可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。”⑦
德国行政法原则对效益价值的承载
德国行政法概念承载的效益价值：基于组织理论的分析视角。一是立法、行政、司法三权的协作对效益价值的承载。在具体的组织运行过程中，难免会出现权力交错的现象。同时，精确地讲，现代实践着的国体制度，并没有完全划分立法和行政权、司法权的界限，有些国家是立法和行政结合紧密些，而有些国家是立法和司法结合紧密些。英美法系国的立法权紧密结合在司法权力中，而大陆法系国家的立法权受到行政权影响，承担立法任务的组织部门看起来更像一个政府组织。行政权和司法权在组织结构和运行过程上看像是比较泾渭分明，但它们之间的交错运行案例不一而足。原本，立法权、行政权、司法权就都是国家权力中不同部门的职责分工，又如何能分得如此清晰呢？立法权，往往表现为一种选择是否的议事权力，又怎么能脱离了实践性很强的行政权和司法权的基础呢？
不同的国家对国家组织部门间的关联关系有不同的认识。有的强调分权制衡，而有的强调分工协作。当然其优缺点也是不尽相同，不过本文并不想就此展开论述，而是基于一种系统协调的观点，根据人性效益的需求，提出分工协作关联关系的合理性。国家组织的运行是以生产领域提供的资财资源为基础的，从社会系统角度来看，国家组织对生产领域提供的资财应该本着节约和高效的原则来进行使用，如果国家部门之间能够协调一致，则会减少很多内部消耗，从而节约运行资财而实现高效社会治理。
二是特殊公民之权力对效益价值的承载。获得了国家组织体系中的职位的公民，得代表国家行使代表公共意志的立法权、行政权和司法权，这是基于对此公民的信任而授予的特殊权力。在构建组织系统中的职位时，每一职位都只负责其职权范围内的事物，而所有职位的职责在组织成立之初就根据科学分工理论系统划分，因而整体上组织系统又协调为一个行动。为了保证国家组织的长期生存和活动能力的连续性，国家组织体系中的职位上的人员是需要定期更换的，也就是国家职位一般规定有任期，这是基于分工的科学理性的思想而设计的。而分工的目的则是获得组织的协同效益。国家组织中执行公共意志的公民如果背离了国家意志，人民得通过非常规手段罢黜国家组织职位上的公民的特殊权力。
