德国行政法治原则承载的效益价值：基于组织理论的分析视角。法治行政法在德国行政法上表现为“依法行政原则”，类似于我国行政法上的“行政合法性原则”和“行政法定原则”。“所谓行政法定，即‘法无明文规定不得任意行政’，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容。第一，职权法定原则。这是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。第二，法律优先与法律保留原则。法律保留，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。法律优先，亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”⑧
一是职权法定原则对效益价值的承载。行政法治原则，是人们对理性和效益追求的体现，行政组织管理理论之父马克斯·韦伯设计组织职权时，要求职权要以一种组织法律（组织制度设计）的形式预先设定，并明确其职权范围，进入某职位的人员自然拥有此职位的权力。这种对他人行为产生影响的职位权力，来源于组织法律（组织制度设计）的明文授权。马克斯·韦伯认为，这种去除人的情感影响的制度性规定，可以更好地承载科学理性价值，实现人类活动对效益的追求。人们在行政组织建构之初设计制度时，可以用科学的理论和科学的实践经验总结作为指导，这对于组织中的决策必然受到群体势力影响来讲，具有不对人而对事的优势。在组织系统中存在的法定职权、传统权力、个人魅力权力中，法定职权是最具有强制影响力的权力，最具有得以实现的组织保障，也被赋予最高正当性。当然，我们可以不同意马克斯·韦伯的理论，也不赞同他的科学理性思想，但是，社会实践选择了这样的理论，以马克斯·韦伯为理论基础构建的科层组织在社会竞争中获得了优势，成为最具有效益的社会群体结构形式，大量的科层组织可以生存百年以上甚至更长的时间，以至于现在的社会系统基本上完全被科层化了。生活在现代社会的人们，已经不可能避开组织。
二是法律优先和法律保留原则对效益价值的承载。在行政组织系统中，组织法律被认为是具有最高正当性的权力，其他的传统制度和个人魅力影响不具有和组织法律制度相同程度的正当性，只有在法律没有明确规定的方面，传统惯例和个人魅力才允许产出影响。即组织法律制度的最高正当性，体现在组织制度体系中的法律优先原则中。另外，组织法律制度的最高正当性，还体现在组织制度体系中的法律保留原则中。组织系统中的权力是组织法律制度确认和授予的，组织法律在授予权力时，有些权力是保留的不能授出的，即法律保留。这些权力在国家组织系统中，一般由宪法规定并保留。比如《中华人民共和国82宪法》中规定，中华人民共和国公民的人身人格权是组织法律保留，不被授出的权利，国家组织—无论是政府组织还是司法组织都不能侵犯由宪法保留的公民的人身人格权。同样，《德意志联邦共和国基本法》中也规定了德意志联邦国的公民的人身人格权得以对抗国家的立法、行政、司法权。这样的宪法是在建国之初进行的科学理性的制度设计，但并不排除在国家制度运行过程中对宪法局部的修改和调整。例如，《中华人民共和国82宪法》就根据社会形势的发展变化进行了四次修改，由全国人民代表大会通过了四个宪法修正案。
这些宪法的科学理性，就本文理解，是一种双向治理科学思想的融入。在以往时代的国体设计中，君主—政府—民众的治理模式是单向的，这样的权力架构是君主至上的，君主权力没有制约。但现代的人民主权的国体设计中，人民—国家—人民的治理模式是双向的，这样的权力架构没有至上的权力，人民既是国家的主权者，同时又是国家秩序制度的服从者。
在人民主权的国体设计中，人民一旦同意成为国家的公民，那么他也就是同意了将自己的除了宪法保留的权利以外的其他权利让与国家，他也就丧失了自己的这些权利而要服从国家的公共意志的立法权、行政权和司法权。
德国行政均衡原则承载的效益价值。行政均衡原则，也是人们对理性精神的追求在行政法上的具体表现。在现代社会的政策或者私人决策理论中，人性被假设为是理性的，权衡利益得失是这种理论的决策标准。即人们在进行社会公共政策选择或者私人事务决定时，会有一个进行决策的理性思考过程，在此过程中，人们主要考虑的是决策结果可能带来的利益或损失的多少，并根据此作出具有社会效益的公共决策和带来个人效益的个人决策。此种决策理论以1978年诺贝尔经济学得主赫伯特·西蒙为代表，对当前行政理论产生了重大影响。赫伯特·西蒙甚至断言：“行政就是决策。”
第一，组织决策性行政行为的效益标准。随着现代国家行政对社会经济生活的渗入，国家行政理论开始吸收现代决策理论的思想，在进行国家行政行为时，权衡行政行为关系人的利益和公共利益得失，以期作出更为科学合理的公共决策。国家行政在选择公共政策时，如果会对行政相对人或利害关系人产生损及利益的影响，那么，国家行政进行此种行政行为的正当性基础是，此种损及会增进社会公共福祉。
第二，基于组织决策理论的必要性原则。为了增进公共福祉，国家行政得损及行政相对人或利害关系人的利益。但是，这样的国家行政行为是一种对私人经济权利的侵入，在国家主社会管理、私人主社会生产的市场经济社会中，需保持此种侵入的克制性和谨慎性。对此，需要对此种公共利益前提下的行政侵入私人经济权利的行为进一步规范，要求行政行为非到穷尽其他方法不足以增进公共利益的情况下，才可谨慎损及私人经济权利，即上面提到的行政法的禁止过度原则之必要性原则。
第三，基于组织决策理论的比例原则。在不得已侵入私人经济生产权利时，政府的公共政策决策也需进一步规范，对这样的公共政策决策，要以科学的决策理论为基础，保证公共政策的科学合理。即在政府进行侵入私人生产权利的行政行为时，需权衡利益得失，保证由此损及性行政行为增进的社会公共福祉大于由此造成的行政相对人或利害关系人的利益损失，保证社会系统具有整体性效益，否则此行政行为不得为。也就是上面提出的行政法禁止过度原则之比例性原则。同时，为了社会的公正性，对造成损失的行政相对人或利害关系人的正当利益进行国家赔偿，即为增进社会福祉产生的社会成本由全体受益成员承担。
第四，基于组织决策理论的信赖保护原则。对于行政相对人或利害相关人来说，行政行为即是法律。因而，行政行为应该具有一定稳定性和公信力，国家行政组织不得任意撤销或改变已经作出的行政行为。如果，此行政行为是关系行政相对人或利害关系人的经济生产权利的决策，国家行政组织更要严格撤销或改变的范围。此即上面提到的行政法的信赖保护原则。由非合法手段取得的经济生产权利，不在此撤销或改变行政行为之列。如为增进社会公共福祉不得已而为之的撤销或改变行为，则同样要以禁止过度原则为标准。
第五，基于组织决策理论的公平对待原则。在市场经济社会，公平竞争是市场有效配置社会资源的前提条件，所以，所有影响私人生产的行政行为，无论是公共政策，还是具体决定，都应该以公平对待竞争主体为前提。只有公平对待经济竞争主体的行政法规、行政规章、行政规范性文件、具体行政决定，才能够真正发挥市场配置资源的作用，实现社会经济生产领域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等对待原则。
通过以上分析，我们发现，在德国行政法的行政法治和行政均衡原则中隐含着一条最重要的基本行政法原则—行政效益原则，德国行政法原则根本上承载的是法的效益价值。
（作者为东南大学法学院博士研究生、安阳工学院经济管理学院讲师）
【注释】
①②③④⑤⑥［德］奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，［德］何意志校，北京：商务印书馆，2002年，第1页，第7页，第14页，第108页，第81页，第67页。
⑦⑧周佑勇：《行政法原论》（第二版），北京：中国方正出版社，2005年，第72～77页，第66～72页。
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