尽管有预期在先，但细读《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）之后，还可为其中财税体制改革的内容格外击节赞叹。有关核心内容显示，30多年来以“财”为主的财税改革，终于转向“财”“政”并举，全面深化改革由此而空间洞开。
《决定》关于财税改革的相关内容，集中于“深化财税体制改革”专章，又散见其他六个主要章节。不过，其中心议题关联穿插，内外呼应，凸显出“现代财政制度”乃“国家治理基础和重要支柱”之要义。在这里，最值得关注的中心议题之一，就是预算管理制度改革。
在文长两万字的《决定》中，第五章财税改革不足1000字，其中第一条（全文第17条）“改进预算管理制度”不过300字，实施目标为“建立全面规范、公开透明的预算制度”，关键词只有“全面规范、公开透明”八个字，却是重中之重，结合《决定》的其他相关安排，可见“财”“政”并举的改革大布局已经从这里开始。
中国政府现在每年的收支规模已经接近20万亿元，相当于近四成GDP。不过，这些钱怎么花？过去是列入公共财政且纳入财政预算的不到半数，其余的均分项多头管理，按前财长项怀诚半开玩笑的说法，中国至少有七个“财政部”。“全面规范”之主张，正是按建立现代财政制度的基本原则，将政府所有的收入和支出，纳入统一财政预算管理范围；与此相衔接，通过“公开透明”的实质性安排，使人大通过话事预决算进行权力制衡。
“全面规范”是一整套专业性很强的制度措施。《决定》17条确定，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，建立“权责发生制的政府综合财务报告制度”和“政府债务管理和风险预警机制”，以及减少专项转移支付等，这些措施虽言简而意极深，每一句都意味着复杂的安排和浩大的行动，其推行过程正是全面规范预算体制的实施过程。
而在本章19条谈及中央地方关系时，《决定》表示，“适度加强中央事权和支出责任”，并提出中央事权、共同事权、地方事权三层内容，构成有机整体以相关照。
“公开透明”的关键，则是给人民代表大会装上“牙齿”。面对政府每年20万亿元的收支规模，做实人大对预算的审批权和监督权已不能再拖。《决定》在有关政改的第八章承诺，要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则”。与此同时，预算管理制度改革也做出安排，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模”转为“支出预算和政策拓展”，并建立跨年度平衡机制。
中国的人大常获橡皮图章之讥。在预算审核环节，过往代表们有权关心的只是年度总数，最多在年度赤字上表达一番意见。而审核重心一旦转为“支出预算”，则意味着代表们可以深入整体预算，对钱花在哪里有了发言权；延至“政策拓展”，更意味着代表们可以对财政资金体现的政策导向表达意见，行使表决权。在预算管理体制改革中，跨年度平衡机制及配套的债务预警机制的建立，也使人民代表大会监督财政大事上有了新的抓手。
当然，预算体制“全面规范、公开透明”之后，更令人关心的是“钱花何处”。稳定和增加民生支出、建立和提升公共服务水平，是政府的基本责任。这一需求在未来将不断升高。《决定》谈城乡发展的第六章，做出推进城乡基本公共服务均等化的系列部署，包括“城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，将“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。在谈社会改革的第十二章，提出“健全社会保障财政投入制度”。这些大得人心的安排，更表明政府财政支出将大幅增加。
钱从哪来？传统的办法是增税，但据财税改革部分的《决定》，已经有了重点支出与财政收支增长和GDP“一般不采取挂钩方式”等主张，明确了“稳定税负”的原则。这意味着，过去20年间财政收入高于GDP增长的局面行将终结，二者将渐趋适应。
此外，中国现行的18个税种，有15个未经全国人大立法。此次《决定》确定“落实税收法定原则”。这表明未来要加快将现有税收条例上升为法律的进程，也表明按依法治税原则，政府不再硬性确定税收任务。《决定》18条提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，其实已经发出未来必须恪守“税收法定原则”的信号。
有了这些制约性条件，如仍打算在财政政策上遵循财力与支出责任相匹配原则，则直接用国有资本造福于民，成为必然选择。《决定》开宗明义，在第二章谈及基本经济制度时，即确定国有资本投资运营要服务于国家战略目标，包括“重点提供公共服务”；划转部分国有资本充实社会保障基金；将国有资本收益上缴公共财政比例2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。这不仅是理念兑现、制度改革，也是支持政府财政运作的重大战略安排。
在这里，前两项措施显然内涵丰富，有极大拓展空间；最后一项则可以算一笔账：中国国资收益上缴公共财政的比例，目前并无硬性规定，据2012年国资预算，国资收益上缴公共财政比重不足1%。倘能在七年内提高至30%，即便按2012年国资收益1.1万多亿元计算，则年度上缴公共财政资金亦可达3300多亿元，接近目前政府对八项社会保障金的补助总额（2012年3800亿元），数量相当可观。
很显然，“财”“政”改革的现实需求，使这一组体现国资收益全民共享的举措增强了约束力。而改革本身，则不仅有利于多层面推进国企改革，也从财政管理上，一步到位地打通了国有资本经营预算和公共财政预算，使全面规范的预算管理迈出关键性一步。
这一切均表明，行将启动的财税改革，看似温和地从“改进预算管理制度”破题，却不啻于一场革命。未来将是极其艰难的博弈过程。而改革者之胜，将胜在钢铁般的决心与高超的专业执行力。
