为国际社会瞩目的缓和中日紧张关系的外交调整，尽管连美国高官都在不断催促，[①]但因安倍晋三内阁拒绝承认两国领导人曾就钓鱼岛争议达成过搁置默契而依旧止步不前。安倍内阁的官房长官菅义伟的“没有就搁置达成共识的事实”[②]和外相岸田文雄的“从我国的外交记录看，并不存在那样的事”[③]的表态，让人倍感日方外交立场的强硬已达非寻常的境地。那么，中日领导人之间到底有没有过搁置领土争议的默契？如存在默契，历届自民党政权又是如何应对的？安倍内阁现在百般否认的意图及其问题又在哪里？
一、钓鱼岛争议搁置默契的达成
中日两国领导人就钓鱼岛领土问题达成搁置默契的时期，是在20世纪70年代中日双方就邦交正常化与和平友好条约进行外交交涉之际。下面主要根据日文资料择主要事实述评。
事实一：1972年9月27日于北京召开的中日首脑第三次会谈期间。中日首脑的话题聊到国际问题，这时田中角荣突然向周恩来提出钓鱼岛问题。“田中首相：‘关于尖阁诸岛（中国名：钓鱼岛及其附属岛屿）您怎么想？有人来我这里说了各种各样的话’。周恩来总理：‘关于尖阁诸岛，现在最好不说这个。因为说有石油，这就成了问题；如果不出石油，台湾和美国都不会将其视为问题’。”[④]
这段对话虽只是提起钓鱼岛问题，但因话题是由日方领导人主动提出，这点值得注目，至少说明田中觉得钓鱼岛问题是有重大性的悬而未决的外交课题，所以有必要在重要外交场合郑重向对方提出，并展开交涉。
事实二：1972年9月28日于北京召开中日首脑第四次会谈期间。中日双方谈完台湾问题后，周恩来说会谈终于可以结束了，这时田中接话：还没完呢，接着又搬出钓鱼岛问题。当时任日本外务省亚洲局中国课课长的桥本恕记录了如下谈话。“周总理：‘如是这个问题，双方都可说很多，那首脑会谈怎么也完不了。所以这次就别触及这个问题’。田中首相：‘这倒也是，那就另找机会吧’。”[⑤]
中日领导人在这里显示的共识是：第一，现在不具备解决两国在钓鱼岛问题上的原则分歧的条件；第二，即便如此，也不能因此影响邦交正常化这样的两国关系大局。
事实三：1978年8月10日邓小平和园田直在北京会谈期间。话题由两国存在的问题言及钓鱼岛争议。“邓副总理：‘这样的问题现在不要牵进去，本着和平友好条约的精神，放几年不要紧，很可能这样的问题，几十年也达不成协议。达不成，我们就不友好了吗？要把钓鱼岛问题放在一边，慢慢来，从容考虑。我们两国之间是有问题的。我们两国政治体制不同，处境不同，不可能任何问题上都是同样语言。但是我们间共同点很多，凡事都可以求大同存小异。我们要更多的寻求共同点，寻求相互协作、相互帮助、相互配合的途径。条约的性质就是规定了这方向，正是你所说的一个新的起点’。园田外相：‘您谈了这个问题，我作为日本外相，也不能不说一点。如果不说，回去就不好交代。关于日本对尖阁诸岛的立场，阁下是知道的，希望不再发生那样的偶然事件（指中国渔船进入钓鱼岛海域）’。邓副总理：‘把这样的事情摆开。我们这一代人，没有找到办法，我们的下一代，再下一代总会找到办法解决的’。”[⑥]
这里值得留意的是，在邓小平完整阐述了关于搁置领土争议的意见后，园田并没有表示反驳，而只是提出希望中国渔船不再进入钓鱼岛海域，这不难看作是对搁置论的默认。实际上园田在一年后自民党的总务会上泄示了心声，对持有“实际控制权”的日本而言，当时钓鱼岛局面因搁置而获有稳定状态则“最符合国家利益”。[⑦]可见，当时搁置默契对日方来说，也是被视为有益无害的理性政策选择。
事实四：1978年10月25日邓小平在东京记者招待会上答记者问。“邓副总理：‘我们把“尖阁诸岛”叫钓鱼岛，叫法不一样。的确关于这个问题双方有不同的看法。中日邦交正常化时，双方约定不涉及这个问题。这次交涉和平友好条约时，双方也约定不涉及这一问题’。”[⑧]
这里最有资料价值的是，邓小平明确言及中日领导人两次就搁置领土争议达成过默契，而当时及事后日本政府并没有就此表明过任何异议。这个中方明言和日方默认，可以说构成了中日两国关于钓鱼岛归属争议的搁置默契的意识原点和最重要的基础事实。
事实五：1978年4月日本外务省为处理钓鱼岛事件拟制的应对方针。1978年4月中旬，因中国渔船进入钓鱼岛海域捕鱼致日本舆论哗然，日本外务省为应对局面，特地制定如下处理方针：“如果做到‘渔船退出’，外务省关于尖阁诸岛的‘领有’问题将按照1972年日中邦交正常化时的原则处理”；“这意味要以成为日中联合声明基础的‘日中双方都不涉及领土问题’这一当时的‘默契’为底线”。[⑨]
日本政府当局在这里不仅以外交过程诠释了复交之际两国领导人间的确存有就搁置领土争议默契的事实，而且还通过将其作为对外施策的基本原则，证明了搁置争议并非仅是外交交涉场合的权宜姿态，而已经成了日本政府的正式外交立场。
事实六：1979年日方因对钓鱼岛进行开发调查而遭到中国政府抗议。1979年5月31日，日本发行量最大的报纸《读卖新闻》发表题为“不要把尖阁问题作为纷争的种子”的社论，该社论指出：“尖阁诸岛的领有权问题在1972年邦交正常化和去年夏天日中和平友好条约签订时都曾发生过，但最终都以所谓‘不涉及’的方式加以处理。即日中双方都主张领土主权，也承认现实中‘存在’争议，两国政府之间已经有保留该问题、等到将来解决的谅解。这些虽然没有写入联合声明和条约之中，但无疑是政府之间确凿的‘约定’。既是约定，予以遵守才是道理”。[⑩]这是日本权威媒体对中日领导人之间存在搁置默契明确的认识和解读，也在一定程度上反映了当时日本社会和知识界的看法和理解。
根据上述事实可知，在1972年中日邦交正常化和1978年中日和平友好条约缔结期间，两国领导人通过直接会谈确曾就钓鱼岛争议的解决找到了可称之为搁置默契的过渡性处理方式，这个默契虽在表述上有一定战略暧昧性，且仅止于口头协议形式，但它理应具有以下核心内涵：第一，中日相互不触及当时不具备解决条件的钓鱼岛问题；第二，避免因领土问题而影响两国关系的大局。
二、自民党政权搁置默契对策的变化
1972年3月，佐藤内阁发表“关于尖阁列岛问题领有权的外务省见解”，首次公开反对中国关于钓鱼岛领土主张的对华立场。[⑪]此后，至田中内阁和福田内阁时期，则变为为搁置岛争的默契对策。当然，1972年以后自民党的几乎所有政要在国内政争或涉及钓鱼岛问题的场合，都一直强调日本对该岛拥有主权，甚至也否定中日之间存在领土问题，[⑫]但那些不过是为显示自身立场的主张，对有争议国际问题的解决并无实质性的意义；另一方面，至2009年执政党地位为民主党取代为止，自民党政权在约30年的执政期内，大凡遇钓鱼岛事件发生，所执对策虽自20世纪90年代后期起有明显变化，但基本上还是守住搁置默契这一政策底线的。以下则分三个阶段概述其对策的变化。
第一阶段自1978年至1991年。在此期间自民党政权在这个问题上的基本立场就如大平正芳首相所述，是以采取二重方针为特征的，即一方面强调日本拥有钓鱼岛领有权；另一方面则不否认默契的存在，甚至如上述的园田外相那样在公开场合宣称搁置默契对日本“有利论”。所以，大平等自民党政要主张一段时期内在中日领土问题上要维持“不作为”，处理中日关系问题不要涉及钓鱼岛，以后再寻求机会实现对岛屿的实际控制，进而彻底解决问题。[⑬]显然，这里的所谓不作为只是策略和手段，实现领有和强化实际控制才是这个政策立场的根本目的。不过，贯彻这个二重方针的结果，使我们看到在此期间日方一系列低调管理岛屿和避免刺激中方的应对。如1979年日本的运输省和冲绳开发厅曾想借大规模的调查活动，显示对钓鱼岛实际控制的效果，对此园田外相则在国会答辩时批评指出：“中国以前不说，那是出于友情，故我国应该谨慎采取有刺激性和宣传性的行动”。[⑭]而5月29日中国外交部亚洲司司长沈平以日方行动“违背了双方的谅解”为由对日进行严正交涉后，[⑮]日本政府做出撤除在钓鱼岛设直升飞机场的决定。可见，此期搁置默契所以能成为缓解中日间岛争的共识，实是中方有礼有节的外交交涉和日方的搁置默契支持论者相互配合的结果。当时日本政府内主张要恪守搁置默契的政要和官员应不在少数，就如曾任外务省中国课课长的浅井基文所忆：“自己任课长的时候（浅井自1978年至1986年先后在外务省任国际协定课、中国课、地域政策课的课长），搁置共识的存在于外务省内是人所共知的”；[⑯]但也应看到，这时日本政府在应对搁置默契时体现出来的政策灵活性，完全是中日和平友好条约签订后日本与中国之间相互信任加深以及双边关系比较稳定发展这一背景的产物；另一方面，由于日本政府坚持对钓鱼岛领有的立场，所以对右翼破坏搁置默契的行为也存在着抵制不力的问题，如1978年至1988年间不仅容忍右翼团体日本青年社多次在钓鱼岛建灯塔，海上保安厅甚至还受理该组织要求将其所设灯塔认证为正式航海灯塔的申请。
