【摘要】随着经济增长模式和社会发展模式的双重转型，长江三角洲地区的不确定性与突发事件时有发生，非正常状态下长三角区域应急危机管理能力与跨区域协调合作治理能力遇到前所未有的挑战。主动树立区域危机管理意识，制定相关法律法规，设置区域危机管理合作治理机构，是长三角应对该区域危机的必由之路。
【关键词】长江三角洲 区域危机管理 合作治理
长江三角洲区域危机管理与合作治理的必要性分析
加快提升长江三角洲地区经济整体素质和国际竞争力，对全国改革开放和经济社会发展具有重大意义。但是并不因此就说长三角地区会一直风平浪静，其中也是隐含着这样或那样的危机苗头，一旦爆发危机，涉及的将不再是局部的，可能影响到整个区域。
保证长三角区域经济社会健康和谐发展的必然要求。随着长三角的工业化与城市化迅猛发展，长三角已进入消耗资源最多、对环境索取最大的阶段，在创造巨大的经济财富同时，也带来了生态赤字和日益严重的环境污染问题。事实上各种突如其来的、不确定的突发危机事件正在威胁着长三角一体化进程。特别是在太湖蓝藻事件后，如何应对日益严重的流域性污染与区域性危机，实行合作治理，是摆在长三角面前的重要合作议题。所以必须从战略上高度重视这个“世界第六大城市群”区域危机管理能力，在经济相对发达、经济流量大，制造业产值总量几乎占全国制造业半壁江山的长三角地区率先构建区域危机合作治理体系，对于长三角经济发展与社会稳定及其他区域危机合作治理都具有显著的战略意义。
提升区域危机管理与合作治理能力水平的现实需要。改革开放以来，我们创造了一个历史上少有的经济持续发展的局面，但与此同时，也正在经历着“经济转轨、社会转型与政府职能转变”的关键时期。据科塞的社会冲突理论分析，我国正是中等发展水平的国家，恰好对应着危机频发的“不稳定状态”。①处于我国经济社会发展最具活力地带的长三角也摆脱不了诸如此类危机的魔咒。大力推进长三角区域经济一体化的同时，着手区域危机管理的合作机制研究，构建跨区域的危机预警机制、危机应对机制、危机管理合作与协调机制和危机后期恢复阶段合作治理机制，提升长三角地区整体危机应急能力，把长三角区域危机合作治理建设成对全国区域发展有示范作用的地区具有重要现实意义。
长江三角洲区域危机合作治理现状分析
长三角地区是我国最大的经济核心区，在地区政府主动合作和中央大力支持，长三角区域合作发展取得不俗成果，正在朝向基础设施一体化、产业一体化、市场一体化和制度一体化迈进。在长三角高速发展的同时，应认清长三角地区危机管理合作存在问题，研究应急危机管理与合作治理的一体化方案，把区域应急危机管理合作放到长三角一体化的大平台上。
缺乏区域危机合作治理的框架。“长三角区域意识”与合作谋发展的理念已根深长三角区域，在观念上合作发展积极主动，任何一方都希望借力长三角区域发展机遇平台促进本地区的发展。应该肯定的是长三角地区在诸如大交通、区域旅游、科技合作等领域，已有相当多的合作项目，并取得明显成效。但是受过去“以经济建设为中心”的观念使然，长三角地区签署的合作框架协议基本上是涉及经济领域事项。对于社会管理方面的合作框架协议较少，没有认识到危机扩散性的严重危害，区域危机管理合作治理观念有待加强，区域性危机治理合作框架协议需要构建。
缺少区域性危机合作治理的规范制度。受“非典”的启示，我国出台了一系列危机管理法律规范，以提高我国危机管理的法治能力。2006年1月发布《国家突发公共事件总体应急预案》，这是对突发公共事件具有指导性质的国家层面的总体应急预案；②2006年1月施行《国家自然灾害救助应急预案》；③2007年8月颁布《突发事件应对法》等。④这些预案与法规对中央与地方在危机管理的职责、分工、领导、协调方面中央领导下各省组织危机管理层面作了明确详细的规定，但是对省际间危机管理合作、区域内危机管理协调涉及较少，国家层面法规缺失造成跨区域危机管理合作治理无法规可依的局面。在长三角各地方政府层面，虽然目前形成了很多的协商会议与机制，但大多数是一种非制度化的产物，可供操作的具有指导性与规范性的制度难以达成。“长三角还缺乏真正有效的利益协调机制来切实促使长三角在制定各自的地方经济和社会发展规划和政策时，能够从长远利益考虑到自身与相关的协同发展，兼顾多方利益。”⑤
缺少区域性危机合作治理的机构。“非典”后，从中央到省市的各级政府应急行政管理体制初步建立。31个省已全部成立了应急管理领导机构和办事机构，有90%左右的市级政府、80%左右的县级政府成立或明确了办事机构；军队系统应急管理组织体系得到加强；国务院应急办与各专业机构的协调互动工作机制基本形成；自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制日趋完善。⑥但省际间区域性危机管理合作治理机构有待填写，一旦发生区域性危机事件，最终还需要国务院来指挥协调，组建临时性的危机管理指挥机构，信息和资源在短时间内难以实现有效整合和共享，从而贻误应对危机的黄金时机。
长江三角洲区域危机管理与合作治理思路设计
目前很多危机事件不再是单一的、局部的，而是跨地区、跨部门甚至跨国界的，单独一个地方政府很难做到完善的危机预警预测、全面的危机应对体系和科学的危机控制举措的，只有通过区域政府之间加强合作才能迅速化解危机。根据现阶段我国危机管理的状况及长三角的实际需要构建出长三角区域危机管理与合作治理思路。
主动树立区域危机管理与合作治理的观念意识。历经“非典”、“暴风雪”和“汶川地震”等危机事件的教训，包括政府在内我国社会整体危机管理意识提升，各级政府主动加强危机意识教育、制定危机应急预案、研制危机管理法制与组织机构。但是政府不能只局限于本行政区的危机意识提升，对发生在邻近行政区域的危机事件而幸灾乐祸，采取事不关己高高挂起的隔岸观火态度。要认识到危机是一种非正常状态，具有极强的传播性，管控不当很快就会产生次生灾害，波及周边更广地区。所以，仅凭一地政府难以应对复杂多变的危机事件，必须树立起区域合作治理危机的意识，积极主动参与相邻行政区域政府的沟通、协调与行动，共同参与危机治理。
研制区域危机管理与合作治理的法律规章。基于危机管理法规上关于区域性危机管理合作治理仅有宏观概述，不够具体，加快推进长三角地区危机管理合作治理进程，要在国家层面上的法规和区域间自愿合作层面上的意向协议“做足功夫”。一方面，在现有的法律规范上进行修改完善，增加区域性危机管理合作治理款项和意见，以指导各个区域内危机应急管理的协调与合作。另一方面，区域间政府要达成意向协议与合作框架，仅在中央层面出台有关区域性危机管理合作治理政策并不能一定促进地方政府的合作，更需要地方政府自觉认识到危机管理合作治理的意义，主动参与区域间危机治理，借助达成合作协议框架形成法规条款，通过上述两个层面有机结合起来构架区域性危机管理合作治理法规制度。
合理设置区域危机合作治理机构。由于我国地域广大，只有国家一个层次的宏观危机管理系统难以做到灵活高效，有必要按经济社会的地缘关系，在经济协作区建立二级危机管理系统。比如，俄罗斯一方面强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，另一方面在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全国形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。根据长三角地区的特殊地位和一体化发展的趋势，该地区必须率先建立区域性危机管理系统，设立常设性长三角区域危机管理与合作治理中心，中心主任由各省领导轮流兼任，在任期间组织协调省际联席会议，负责长三角地区的危机管理的预警预案、应急反应、指挥协调、信息发布等。
在区域发展热的视域下，研究区域危机管理与合作治理具有现实意义，长三角区域各级政府必须突破现有的行政障碍，应该本着讲大局、追求协同发展的原则，加强危机合作治理机制和制度建设，并切实落实和执行。率先探索区域危机管理与合作治理之路，为我国区域危机管理与合作治理体系提供经验和现实指导。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院；本文系“江苏省高校优势学科建设工程资助项目马克思主义理论”阶段性研究成果）
【注释】
①［美］刘易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平等译，北京：华夏出版社，1989年。
②《国家突发公共事件总体应急预案》，新华网，2006年1月8日，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/08/content_4024011.htm。
③《国家自然灾害救助应急预案》，中国新闻网，2006年1月11日，http://www.chinanews.com.cn/news/2006/2006-01-11/8/676666.shtml。
④《突发事件应对法》，中央政府门户网站，2007年8月30日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm。
⑤王荣华：《创新长三角协调功能，提升协调服务能力》，上海交通大学出版社，2007年。
⑥蒋省三，吴庆：“应急管理行政体制的历史演进和存在问题”，《国务院发展研究中心·国研专稿》，2007年12月3日。
责编/韩露（实习）
