【摘要】伴随着改革的深入与经济发展，公共事务管理中政府所扮演的角色也在进行转变，尤其是在公共投资领域，政府作为投资主体效率较为低下，造成公共事业建设资金短缺。文章对我国公共投资领域存在的问题进行多角度深入分析，提出了放宽市场准入，支持民间资本和外来资本进入公共事业，积极推进公共投资领域的市场化与主体的多元化的解决方案。
【关键词】公共投资 民间资金 主体多元化
根据经济发展不同时期的客观要求，我国的公共支出在范围和力度上发生着相应变化，公共投资也随之变化，其经历了由紧到松、由行政干预为主到市场调节为主的几个过程，特别是1998年以来，我国全面实施积极的财政政策，政府不断加大财政支出的力度，通过公共投资，加强基础设施建设，扩大内需，拉动经济增长。积极政策起到了较为明显的需求拉动作用，但我国公共投资仍然存在不少的问题，亟需进行变革以适应日益发展的经济环境。
我国公共投资存在的弊病
多年来由于公共投资及公共服务引发的争端层出不穷。公共投资攸关社会公众基本需求的满足，涉及到国家与社会两个层面的互动。公共投资较私人投资显示出效率低下，投入及产出同社会公众的需求之间难以和谐“共振”的特点。从我国公共投资主体的现状考察，造成上述现象主要有两个相互交错的因素：政企不分和公用事业垄断。
一方面，公共投资的目的在于提供公共产品，其具有极强的社会公益性和宏观调控性。公权和私权的边界在公共利益的大旗下难以辨清，政府的行政管理行为和市场交易活动模糊交织，这固然使得公共产品这种市场无法有效调节的供需关系客体能得到公共权力的呵护，但同时也使市场机制的精髓—竞争机制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重复建设、供需脱节的消极后果。而行政垄断的存在又加重了政企不分的复杂性。地方保护、部门垄断、行政性强制经营在公共投资过程中都找到了各自滋长蔓延的温床，如此一来的后果则是保护了落后、危害了经济民主，使公共投资这一关注民生、公利的纯洁之域扭曲成了藏污纳垢之所。正是基于行政垄断在社会经济发展中的阻碍，新颁布的《反垄断法》设立了专章进行规制，相信随着该法的实施，这一问题将得到一定遏制，还公共投资本来的纯洁。
另一方面，公用事业垄断行为屡见不鲜，主要表现为滥用市场优势地位，无视自身作为基础性网络营运商的准入义务和互联互通义务，强加不合理交易条件等。大部分公用事业的优势地位都是政府扶植、保护并通过相关政策、法规予以确认的结果。之所以如此，是由于这些产业具有自然垄断性，如果实行自由竞争可能导致巨大的社会资源浪费或市场秩序的混乱。但随着市场经济的发展和科学技术的更新，有的公用企业原来所谓“自然垄断”的基础已不复存在。比如在电信行业，技术革命使得不同业务领域可以相互渗透，形成竞争；在电力行业也可以实行“厂网分离、竞价上网”，达到有限竞争的目的。这些行业应该重新评价，引入竞争。即便是具有自然垄断性，作为优势主体的公用企业也往往滥用其地位，排斥、限制竞争，或者和其他主体实行联合行为，损害了其他市场主体的利益，伤害了社会公众的合理期待。对于这些行业应该加强监管，但根本之道是在除生产以外的环节通过技术手段引入有限的竞争。
由此看来，公有、公共部门应该服务于公共利益，但在现实中它并不必然恪尽职守；私营部门追逐私利最大化实为天经地义，但其客观效果却未必损害公共利益，两者应当在平等的竞争和规制条件下，在公用事业领域中生存、发展，以提高效率并造福社会。说到底，也就是要实现公共投资主体的多元化，放宽准入的门槛。尽管反行政垄断和公用事业垄断也是重要任务，但仅通过产业分割来打破垄断而不引入多元的投资主体，政企不能真正分开，也就不可能真正发挥竞争机制的激励功能；同时，单纯实行投资主体多元化，而不破除垄断，政企虽可分开，但也不能建立起有效的竞争格局。而且反垄断和主体多元化相权衡，后者更为根本。因为在充分引入竞争之前，反垄断法不可能对垂直整合的垄断企业有多大的控制作用。反垄断法只有在面对政企分开、产权多元、产业结构优化、竞争适度充分、监管合理有效的公用事业市场才能真正发挥对竞争结构和秩序的维护作用，而不是在行政垄断、行业壁垒面前望洋兴叹。
英国公共投资主体历史变迁的镜鉴
英国是近代工业革命的发源地，也是最早迈进现代化的国家。英国公共投资的发展深具代表性，分析英国公共投资主体的历史变迁过程中所出现的弊病与对策，对于我们总结其经验教训，发挥我国公共投资改革的后发优势和少走弯路应有裨益。
英国公共投资的发展大体是随着城市化进程而演进的，并且集中体现在城市公用事业的改制上。城市公用事业是为城市的正常运转和市民的日常生活提供必需品的产业部门，这些必需品都是难以收费或难以由市场价格机制定价收费的公共产品或者准公共产品。但是公共产品的特殊性被执政者所重视也不是一蹴而就的。在城市兴起之初，政府对这类公共投资持自由放任态度，任由私人投资经营并自由竞争。这样产生的后果是私人利益主导公用事业的发展，利润丰厚的供水、煤气照明等行业竞争过度，甚至于当时英国一个城市的同一个区域或同一条街道上，往往就有几家经营自来水或煤气的公司，而且质量得不到保障。而难以收取费用或无利可图的道路、公共卫生等则少人问津。类似问题的堆积使公共产品的公益性渐为大众所重视。与生存紧密相关的饮水问题首先成为关注焦点。1813年一场霍乱席卷431个城市，3万人失去生命，而事后调查发现水源不洁与这场天灾有重大关联。
于是，从19世纪上半叶开始，历经一个多世纪，英国政府开始了对公用事业的经营管理集中化的过程。根据1835年《市政自治机关法》选举产生的市政府成为公共投资的主要主体，并且对私营企业实行收购，以实现公共投资的集中管理和践行公共利益的价值目标。从1846年到1895年，共有227个城市实现了自来水的市营，大大改善了城市用水状况。到1875年，全国76个市政府投资设立了自己的煤气公司。从1895年到1900年，电力公司从91个增长到了229个，其中71%为地方政府拥有。
两次世界大战中由于国家干预使英国成功地度过了最艰难的时期，这种历史的惯性则对后来的发展产生了极大影响。战后，无论是工党还是保守党，都对国有化抱持着巨大的热情。1945年～1951年，工党政府对公用事业部门进行了国有化改造，使城市公用事业更为集中。支持这一国有化浪潮的是一系列的法令，这些法令确认了公用事业的公益性目标和商业主导性，也就是要把公用企业培育成独立的市场主体，独立接受竞争压力和各种风险。之后20多年，国有化的弊端日益展现，国有企业效率低下，社会发展迟缓。直到撒切尔夫人上台后采取货币主义政策，又对公用事业实行私有化，力促公共投资主体的多元化。这一政策表面看来又回到了原点，但实质上绝非简单的倒退或回归，而是更高层次的螺旋式上升。为规范公用事业，避免历史上私营企业不顾公共利益的重演，英国非常重视政企分开和社会监督的精神，明确政府监管职能、建立公用事业顾客服务委员会网进行全方位监督、完善听证会制度。这一改革充分发挥了政府的监控作用和市场的调节机制，对英国经济发展起到了巨大的推进作用。
