德国的电力行业反垄断改革及经验
20世纪90年代末德国开始了电力反垄断改革。1996年欧盟通过了《电力内部大市场指令》，要求其各成员国对电力行业进行改革，使各成员国的国内电力市场在欧盟范围实现开放。德国作为欧盟成员国，1998年出台了新的《能源经济法》，开放了电网接入权；2005年德国再次通过了新的《能源经济法》，废除了原来的协议接入模式，确定了监管接入模式法律制度，施行电力监管激励模式，强调了监管接入模式的政府监管和行业监管。
德国的电力行业反垄断经验是，以电网监管改革为核心。德国政府一开始并没有认识到电网环节改革的重要性，1998年《能源经济法》和《反对限制竞争法》的第6次修订之后，德国就逐步开放了电网接入权，但却选择了协会协议的监管方式，这种电力企业之间自我控制方式没有使电网环节得到有效的法律监管，阻碍了德国电力市场化的进程。而2005年德国的《能源经济法》通过对电网采取严格监管有效制约了垄断现象。
他国经验对我国电力行业反垄断的启示
打破行政权力垄断的电力管理体制。目前，中国电力管理体制中的行政性垄断依然强大，适应市场经济体制的监管体制更是没有理顺。2002年国家进行电力体制改革，成立了国家电力监管委员会，向市场经济的电力监管体制迈出了关键一步，2005年国务院又正式实施《电力监管条例》，明确了电力监管部门的职责。然而从近十年的运行实践来看，电力管理体制中的行政垄断远没有消除，原因在于上一轮的电力体制改革，并没有真正触动以行政审批权为核心的行政权力垄断，虽然从形式上引入了相对独立的监管制度、成立了监管机构，但监管机构实际上并没有应有的职权，作为政府机构的国家发改委依然掌握电价和项目审批的大权，使监管机构处于“有机构、无职权”的尴尬境地，不仅监管作用难以发挥，反而削弱了电监会电力监管的权威，降低了电力监管的效率，使当初成立电监会的改革初衷无法体现。显然产生这些问题的症结在于电力管理体制中的政府行政垄断没有消除。从上述发达国家进行电力反垄断的改革经验可以看出，要想培育健康完善的电力市场体系，仅仅进行电力企业层次的经济反垄断而不进行电力管理体制上的行政反垄断是不可能的，因此我国电力反垄断改革的关键就是必须下决心破除行政垄断，在行政权力与监管权力进行分离的基础上，进一步理顺电力监管体制，取消政府部门的行政审批权和电价决定权，保障电监会的监督管理权，从而最终建立权责明确的独立于政府部门的电力监管体系，为真正形成有效竞争的电力市场打下良好的监管体制基础。
健全电力反垄断的法律制度。从美、英、德的经验来看，电力行业的反垄断都是以严格而完善的法律规制作为后盾的。比如，美国的《公用事业管制政策法》、《新能源法》以及《国家能源政策法案》等法律，从发电、配电、输电、售电四个环节对反垄断做出了严格的规定，英国和德国也是一样都颁布了众多的反垄断法律法规。反观我国关于电力反垄断的法律法规主要有《电力法》和《反垄断法》，不仅数量少，而且二者在实际反垄断司法实践中常常矛盾和冲突。考察一下我国《电力法》和《反垄断法》中的反垄断条款：《反垄断法》中的反垄断规则是针对所有市场领域所有行业，具有普遍性；作为行业性立法的《电力法》，其反垄断条款对本行业的垄断行为常常会网开一面，设立例外条款。这样就会和《反垄断法》冲突。按照特别法优于一般法的基本法理，只有当行业立法没有涉及到，行业立法严重滞后以及行业立法损害竞争和抵触《反垄断法》的立法宗旨时，《反垄断法》才发挥其上位法的作用。而当行业立法赋予某些行为具有合法性与正当性时，并不适用于《反垄断法》。我们看到我国的《电力法》修订工作一直严重滞后，导致很多电力垄断行为适用《电力法》而不能适用《反垄断法》。因此，我们一方面要加紧修改《电力法》，削减电力行业垄断的除外情形，同时在处理《反垄断法》与《电力法》对垄断行为规制的一般法与特别法的关系时，要灵活的去处理，当然更为重要的是要充分合理利用《反垄断法》在反垄断上的权威和核心作用，进一步修改和完善《反垄断法》，扩大反垄断法的适用。这样《反垄断法》的辅助和兜底作用就能得到充分的发挥，《反垄断法》在电力行业反垄断中的作用就能够得到体现。
大力引入有效竞争。“有效竞争”是美国经济学家J·M·克拉克于20世纪60年代提出的，提倡企业适度规模和适度竞争相结合，实现经济上是有益的竞争。从我国目前电力行业的垄断情况而言必须对电力的生产和流通环节实行有效竞争以及放开市场准入许可。首先，在电力的生产和流通各环节中构建横向和纵向的协调统一。横向是指正确处理电力企业的规模经营与引入竞争，尤其是在非自然垄断环节要大量引入新的竞争，放松电力市场进入规制，吸收民营和外资企业的进入；在纵向主要是指要实现厂网分离和打破垄断经营，从而实现公平合理的竞争秩序，提高电力行业本身的经营和效率。其次，放开电力市场准入许可。想要实现电力市场的有效竞争，政府必须放宽限制，允许民营和外资企业进入电力市场，在电力行业大力发挥竞争机制的作用，从根本上解决垄断现象。
（作者单位：河南农业大学文法学院）
