编者按：《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》日前发布。这次编制党内法规制定工作五年规划，是加强党的制度建设的一项战略工程。今年5月27日，经中共中央批准，对外公布了《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,迅即受到社会各界广泛关注。《中国共产党党内法规制定条例》的出台,标志着我们党首次拥有了完整并予公开的党内“立法法”。党内法规制度体系建设迈上了新台阶。中央部署，全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动，现已进入整改落实阶段。群众路线作为党的根本工作路线，早就载入党章，认真贯彻党章与充分自觉实践群众路线密切相关。为此，理论网记者专访了中央党校教授、著名党建专家叶笃初。
记者：您能给我们介绍一下我国当前党内法规的构成吗?“党内法规”这一称谓是从什么时候开始正式使用的?
叶笃初：中共党内的法规建设同党的逐步发展、成熟、健康、兴盛是紧相联系的。从渊源讲，党内法规是从党的第一次全国代表大会通过了党的第一个纲领开始，虽然此时并不叫做党章，也未叫作某某法规，但是它具有法规的属性。纲领也是一种指导、规范和约束嘛！至今整个党内法规已经构成系列，首先是一部党章，那就是现行的十八大党章。党章即是元制度、根本法。其次，是两个准则：一个是《关于党内政治生活的若干准则》。一个是《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。党内政治生活准则比较早，是十一届五中全会通过的。为什么现在特别强调党内政治生活准则呢?因为它继续有效。再次，是超过16个以上正式和若干暂行的条例。所以我们现在的党内法规是个什么样的构成呢?是包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。学者们概括为七位制，七个层位。所以我的论断是：已经是相对完整的系列，从党章这个元制度、根本法开始，由此衍生大约超过近千种。
党内法规这个称呼很早就有了。约法定制，这在中国自古有之。党内法规从兴建之初就有制定章程这个提议。总的来说，党的初创期，党内法规制度通常具有临时性、暂时性，甚至与政策、规定重合，严格意义上的党内法规是后来才有的。所以当时许多政策、规定或者其他一些办法等，其实也有约束力。对于专业研究标准来说，党内法规这个词在党章中正式载明起于十四大的党章。以前都是用大体表意的语言，不是现在这样非常严谨的正式称谓，也较少形成这种授权的正式的法规文件。所以十四大党章使用了严谨的表述，即党内法规。党内法规是个名词词组，是一个表述性的语言。现在有些学者感到对党内法规这个词不好理解，其实中国古代的文字当中就有了法制的用法，讲的是约束和规矩。所以党内法规是指党内用以约束、规范党的自身活动，保证党内统一思想行为的不可缺少的武器。
记者：党内“立法法”是推进党内法规制度建设的重大举措。较以往的一些党内法规，这两个新法规有何特点呢? “立法法”对今后党内法规的制定将产生怎样的影响?
叶笃初：涉及到党内“立法法”的解释的时候，不能笼统地说这次两个法规都是“立法法”。这次的两个文件在性质上有所不同。前一个《中国共产党党内法规制定条例》，现在学者们说是“立法法”，这是能够成立的。而后一个更多属程序性的制度文件，最好不将二者笼统都称为“立法法”。第一个法规制定条例，是标准的“立法法”，是实体性的。第二个是法规文件备案报告制度，主要规范程序、手续问题。中央在2012年即先后制定了这两个文件，已经执行，在2013年5月27日登报对外公布，标志着我们党内法规建设实行公开制度的一个里程碑。1990年，党中央曾颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，此次发布的《中国共产党党内法规制定条例》，是对《暂行条例》的修订。修订后“程序”两个字没有了，“暂行”也没有了，这说明什么呢?原来的文件重心还是强调程序，而《中国共产党党内法规制定条例》就变成了一个授权性的具有实体意义的文件，所以叫“立法法”的道理就在这里。法规制度有的主要是程序性的，有的主要是实体性的，还有一些法规制度是授权性的，程序是可以改动的，实体性和授权的是不能随便改动的。
从现实的意义而言，科学制定法规是符合我们现阶段党的建设需要的,是提高党的建设科学化水平的重要努力，这点很重要。全面提高党的建设科学化水平是十八大提出的任务。党的建设科学化水平的表现和体现方方面面，但是制度有很重要的意义，在某些方面甚至有决定意义。制度的特点和优越性就是使许多事情常态化、规范化，法规越是周密完备，它的效果也就越加显著有力。所以，重视法规的制定，程序上又重视报告备案制度，就是在朝着党的建设科学化的高度在努力。科学化的这种努力又是保证不断提高执行力的。法规的效力是在执行中体现的，离开了执行力，任何法规都可能变成空话、不能落实的空头文件。在党员中或一些干部中，甚至于在社会的公众当中，常常会说你们规定得好，就怕执行的不好，其实是一种合理的担心。我们在这方面没有什么可以说的，重要的是用行动来证明。重在行动。根据现在这一年多来制度实行情况、整个舆论环境和党内生活的环境来看，相信效果会逐渐地显现出来。
叶笃初：党内法规与国家法律之间的关系可以用两句话、四个字来表述：一是遵从，党内法规对国家法律来说，遵从宪法和国家法律是天经地义；二是保障，作为执政的党，没有党法，国法也就难以保障。现行党章就是这样规定的，党在宪法和法律的范围内活动。我们是执政的党，但是我们在宪法和法律的范围内活动，保证国家立法、司法和行政机关独立负责、协调一致的工作。党章上专门有一段话讲到党内法规与国法的关系问题。
记者：您能预期一下党内“立法法”出台后将收到的成效吗?
叶笃初：党内“立法法”的出台对我们党来讲，可说是意义十分重大，责任也十分重大。现在党的建设处于重要战略机遇期的关键阶段，我们作为执政的大党，肩负社会发展进步和人民的生活幸福的崇高使命。现在法规公布了，效果如何，我想最终是要用事实来证明的，是要经受实践、人民和历史的三重检验。 记者：从1921年建党迄今，中国共产党已经发展成为一个拥有90多年历史、8500多万党员、400多万基层党组织的全世界最大的政党。请您解读一下推出这两部党内法规都释放了哪些信号呢?
叶笃初：释放什么信号呢？一句话就是从严治党。这是在加强思想、组织、作风、制度、反腐倡廉建设全面推进的过程当中，在制度方面的又一项新的重大努力。从制度上讲，实现治国必先治党，治党务必从严，所以，这可说是从严治党的一个信号。从党内建设方向上讲，党的建设包括思想、组织、作风、制度、反腐倡廉等等，这个文件当然是对制度建设具有基础意义。在一定意义上，制度决定党的生命，决定党的事业兴衰成败，作为执政的党，还决定着社会和国家的兴旺发达。它释放的信号带有这样的意义。
作为执政的党，在掌握公权力的情况下，党的组织特别是负有社会责任、承担公务工作的，需要法规来规范、约束。所以我强调说党内法规制度建设决定党的生命，决定党的事业兴衰成败，还有一句话，作为执政党的法规制度建设，同时还决定着社会、国家和人民的兴旺发达。这里面，有我自己的一点认识和判断，中国共产党的党内法规的全部意义远比社会上一般人的感觉、认知有很大的不同。现在特别是年轻的一代对党内法规不太关注，希望大家能注意到这些，公开不是目的，公开是为了受到社会的监督，联系群众包括让群众来监督，来帮助和推动党的自身各方面建设。
记者：党的十八大报告提出要全面提高党的建设科学化水平。习近平总书记多次公开强调，要加强党内法规制度建设，“把权力关进制度的笼子里”。在党内建设处于重大战略机遇期的关键阶段，党内“立法法”的适时出台，对于党的建设有怎样的历史意义和现实意义?
叶笃初：把权力关进制度的笼子里，其实刚才已经说到许多。制度有“刚性”约束作用，就是体现了这种功能。需要补充一点的是，制度建设还具有很强的传递性，不仅对当代、也会对后代产生影响。不断加强制度建设将有力保证中国共产党实现长期执政、保证中国共产党及其所承担的建设中国特色社会主义事业长盛不衰。
必须强调党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。《条例》是加强党的制度建设的重要基础性党内法规，对于规范党内法规制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，都具有十分重要的意义。我们的近期目标是加快构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系；要强化宣传教育，加大执行力度，切实维护党内法规的权威性和严肃性，努力在全党形成重视、学习、遵守党内法规的浓厚氛围。
记者：1945年党的七大上，我们党第一次在党章中系统地阐述了群众路线问题。党的十八大修改后的新党章重申：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”群众路线是中国共产党的传家宝，早已经被写进党章了。请您从现实角度谈谈群众路线教育实践活动的意义。
叶笃初：按照党中央的最新部署，全党进行群众路线教育实践活动可说正是重要时刻。这次教育实践活动一开头是以党中央、中央常委、中央政治局示范为特征的。在我的记忆中，历史上也曾经有过这种先在中央或者主要干部当中通过适当的集中学习或者专门会议来体现带头示范作用。所以这次教育实践活动从一开始启动就是中央政治局用了几天的时间开了专门会议，做了一个举世瞩目的示范，公之于众，接受监督，这完全符合我们党章的精神和法规的要求。同时还是对党的优良传统的虔心承传。
从党的七大开始，群众路线被写进党章，非常深刻非常有效，我们很快取得全国革命胜利，群众路线在当时是深入党心的。我在上个世纪40年代末尤感效应之大、之深、之远，直到今天不能忘记。党章上提出了群众路线，党内的生活有了新的起色，党内的精神面貌有了很大变化。从历史研究的角度加上自己的亲身经历，我的感受就是，群众路线有立竿见影之效。在七大党章上作出规定，八大、十二大以来历次党章又充实丰富了内涵。十八大之后还发展了这个精神，加上中央领导身体力行，其正能量将是无可估量的。当然，党在全国执政及长期执政以后，现在的任务在一定意义上比起过去难度也加大了。相信全党会更努力的，加上现代信息技术发达，人民群众积极参与、支持和监督，整个势头应该是很令人欣慰的，但是事情总有一个过程。这次活动是有序展开的，后面还需要制度巩固，制度有稳定性、更具长期效力。先有经验，后来定规，再总结经验，再形成制度，发展的结果都是这样。
记者：最后，还想请您就全党正在深入开展的以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动中，怎样认真学习党章提些具体建议。
叶笃初：习近平总书记莅任之始的首篇署名文章即是以党章为题，并高屋建瓴地阐明了十八大通过的党章修正案的丰富内涵和深刻意义。他还强调指出：认真学习党章、严格遵守党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是全党同志的应尽义务和庄严责任，对强化全党党章意识，增强党的创造力、凝聚力、战斗力具有极为重要的作用。他还要求全党牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章的各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，全党共同来维护党章的权威性和严肃性。
历史证明，党章是具有生命力的存在，一旦化为千百万党员的实际行动，就会成为取之不竭、用之不尽的物质力量，就会创造改天换地的英雄业绩。把党章内化于心、外化于行是一个持续努力不断推进的过程。因此要继续按照这篇文章提出的要求，本着党章精神把群众路线教育实践活动抓紧、抓实、抓得卓有成效。
