专访国际行政科学学会主席海尔特·鲍科特
海尔特·鲍科特 （GeertBouckaert）是活跃在国际行政学界和政府改革领域的著名学者。2004至2010年连任两届欧洲公共行政学会（EGPA）主席。2013年当选国际行政科学学会（IIAS）主席。自2008年以来，他还担任弗兰德政府公共部门效率和效能委员会主席。
鲍科特毕业于比利时天主教鲁汶大学，先后获得商业工程硕士（1980）、政治学硕士（1983）以及哲学硕士（1984）学位。1990年毕业于鲁汶大学社会科学院公共管理中心并获得社会科学博士学位。他长期致力于公共部门改革的研究，尤其专长于公共部门的财政管理和绩效管理，曾被任命为芬兰政府顾问（1999-2000），弗兰德政府现代化项目顾问（1992-1998），经合组织（OECD）“绩效、责任与监督”项目顾问（1992-1993）以及“公共部门质量”项目顾问（1994）等。2003年他与欧盟委员会委员尼尔·吉诺克一起荣获欧洲行政学院（EIPA）颁发的托克维尔奖。鲍科特现任鲁汶大学公共管理研究院教授，1997年至2012年间曾担任院长。
11月8日至10日，鲍科特应邀参加上海交通大学国际与公共事务学院十周年院庆活动，并在当日的“公共管理高峰论坛”上做了题为“为着绩效和公信而改革”的学术报告。50多岁的鲍科特，拄着一根拐杖，这与他的满面红光、神采奕奕以及年龄比起来似乎不太相称。但演讲时，他却执意要站到讲台前，不肯坐着，让现场的师生颇为感动。他说：“在行政改革方面交流对话很重要，我知道中国现在面临改革的巨大挑战，祝中国的改革好运。”
在鲍科特访问上海期间，我们邀请上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟教授同他进行了对话，分享他对于国际行政改革经验的总结，以飨读者。
日前，主题为“全面深化改革”的十八届三中全会已经召开，在这一背景下，鲍科特与我们分享30年来经合组织国家的政府绩效改革经验，对中国的政府改革提出建议。鲍科特相信，公共部门的发展有普遍规律可循，因此，通过比较研究，吸取别国的经验与教训，显得尤为重要。本报邀请了上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟教授与他进行了对话。 ——编者
政府改革需注重国际比较与借鉴
文汇报：您长期致力于各国公共行政改革的研究，并担任多个国家和国际公共组织的改革顾问。那么，作为国际行政科学学会主席，您最想告诉中国读者的是什么？
鲍科特：国际行政科学学会是一个国际性的组织，旨在推动世界范围内公共部门的发展。虽然现在世界各国的发展程度不一样，也有各自的历史、文化和传统，但是公共部门的发展依然有普遍规律可循。我们的共识是：公共部门是解决方案的一部分，因此公共部门应发挥好自己的作用。一个公共部门的机构要良好运作，就必须取长补短，因此，通过比较研究，吸取别国的经验教训，学习具有普遍意义的经验，就显得尤为重要。
作为国际行政科学学会的主席，我想要伸出双手来与世界接触。作为一个欧洲人，我个人认为，我们现在的行政学或公共管理领域存在着英美话语主导的局面，但实际上世界其他国家和地区也有自己的观点。我希望亚洲国家，特别是中国，能够通过公共行政的网络与世界进行对话，和世界交流你们的经验。
这次我来中国，见到了许多官员，我觉得我在一个正确的时间来到这里，因为中国即将出台很多重要的改革措施。我在中国的演讲有以下几个主题：绩效、责任、信任、透明、参与、控制、分权、改革等等，这些都是经合组织国家的一些重要战略，希望这些经验可以为中国所分享。虽然经合组织里大多数是西方国家，但其中也有日本和韩国，我想他们的经验应该值得中国吸取。
文汇报：您认为中国可以从其他国家那里学些什么？十八届三中全会的主题为“全面深化改革”，在这一背景下，您对中国的政府改革有什么建议？鲍科特：我不是中国问题专家，但我认为分权是改革非常重要的一部分。我完全支持中国政府进行这样的改革，因为所有进行这种改革的政府从来没有后悔过，改革的成果也从来没有让人失望过。私营部门和非政府组织在公共管理中很重要，我希望中国更多地引入市场机制。中国可以进行分权化、市场化的改革，但具体措施要与中国的国情相适应，而不是简单复制别国的具体做法。
中国很大，有些小国的经验中国是否可以学习呢？比如新西兰是较早对公共部门进行市场化改革的国家，我认为新西兰的机制在中国也可以用，但具体实施方式肯定不同。中国不能照搬别国经验，但还是有很多可以学习借鉴的。首先，我们应当在比较中学习；其次，应当从错误中学习，吸取别的国家改革失败的教训；最后，是进行改革试点。在中国，试点十分重要，只有这样才能了解什么在中国起作用，什么不起作用。
文汇报：确实，政府改革不是一劳永逸的，它在解决问题的同时还会产生新的问题。
鲍科特：我们都习惯于认为公共部门是解决方案的一部分，而不是产生问题的原因。但实际上正如您说的，政府改革不仅是解决问题，而且会制造问题。很重要的一点是：改革是一个复杂的过程，而非问题与解决方案的简单对应。
20世纪70年代，经合组织国家出现了一系列问题，包括政府低效，缺乏责任和控制，透明度与参与度不足等。70年代末时，新西兰说他们有答案了。他们的改革是基于新自由主义的经济理论，十分相信市场机制和委托代理机制，于是他们建立了一系列的机构，这些机构间相互独立并且有一定自主权，分工很细，责任明确。公共部门的绩效似乎提高了。于是经合组织国家一时间出现了很多机构，机构数量激增，加上放权和分权，出现了更高的自主性和专业化。
这样就万事大吉了吗？答案是否定的，因为这些解决方案产生了新的问题，如机构膨胀。这是很有意思的一点。其原因可能有三点。其一，我们没有准备好改革，所以这些解决方案本身也就是问题。其二，这些解决方案可能是正确的，但并没有很好地落实和应用。其三，我们可能已经找到了解决方案并且贯彻落实了，但它们和问题间的联系并不紧密。很多国家都出现了这样的问题，这些解决方案的自治程度很高，但缺少整合，中央也失去了一些权力。在这里，比较研究就非常重要，因为它可以让我们预估这个解决方案是否可以生效。
信任是公共服务绩效的一部分，也是一种社会资本
文汇报：经合组织国家在提高政府绩效方面，具体有哪些经验？
鲍科特：从经合组织国家的经验来看，有三个用来提高政府绩效和信任的机制——压力、专业化、参与度。这三种机制在经合组织国家都有明显的作用。
首先，我介绍一下压力是如何生效的。对于一个公共部门而言，没有压力就没有动力去改变。经合组织国家在这方面的做法，一是施加内部压力。例如在财政管理方面有预算、审计和会计制度。“预算”不仅仅是为了用钱，而是将钱用得有成效，芬兰、新西兰就已经实现了结果导向的预算。“会计系统”不仅是为了了解钱用在何处，更是要了解我们的成本是多少。“审计”也不仅是为了了解过程是否符合法律和规定，更是为了产生成效。因此，在经合组织国家，都有强大、独立的审计制度，这些审计机构可以自由地向公众发表成果，从而提高政府的透明度。又如，实施目标管理和绩效评估也是一种内部压力，即明确要求一定的投入要产生怎样的成果。
二是施加外部压力。例如政府可以通过“服务外包”强化竞争，让公众来选择哪家机构给他们提供公共服务。又如标杆化——一些国家给公众提供哪些公共部门做得好的信息，虽然这种做法存在争议，但确实给这些部门增大了压力。举例来说，英国出版了医院绩效报告，当你去英国的时候，如果你有心脏病，你可以看一下哪家医院治疗心脏病的死亡率最低，这就是标杆化的功能。还有，政府通过公布学校的评分，让学生和家长来选择学校。这样，医院和学校就会提高自己的绩效和质量来吸引更多的患者和学生。
这就是“准市场机制”，这种市场职能可以提高服务的质量。所以在经合组织国家就有这样一种趋势——从内、外部压力都很低转向内、外部压力均很高，这个过程用了10至20年。他们认为这是一种提高服务质量的有效方法。这样做的方法和原理是许多国家可以共享的，当然具体怎样应用会有不同。
文汇报：外部压力相比内部压力的好处就在于其更具有结果导向性。在绩效评估中，特别需要关注输入、输出和结果这三者的关系。目前一些公共部门只看输入、输出，而忽视了结果，这有失偏颇。
鲍科特：您说得很对。我一直在说“绩效”这个词，但尚未给它下定义。这是一个很复杂的问题。就公共部门的绩效而言，最初有资源、资金支持，就是您说的“输入”；之后会有一些活动，通过这些活动，公共部门就会提供服务，也就是“输出”，例如学校发放学位证书；之后就是“结果”或“成效”，例如发放学位证书并不是最终目的，目的是学生是否可以找到工作，这就是学位的“成效”。输出与结果之间的联系并不是很紧密，就像病人吃了药病并不一定能好，毕业生有了学位并不一定能有工作，或者增加了警力并不一定能让治安好转。这就涉及到民众对于政府信任的问题。
一些关于西欧国家的实证研究表明，如果政府公共服务做得好，就会留住人们的信任，甚至会提高信任；如果做得不好，信任度就会下降。一个明显的对比就是，在医疗卫生服务方面，芬兰的投入不多，但绩效很高，公众对政府的信任度也很高；而美国的投入很多，但绩效不高，投入、产出和结果不成比例，公众的信任度也很低。奥巴马做了很多的努力来降低成本提高绩效，但困难重重。
另一方面，也可以把信任作为一种“输入”，这意味着信任成为了一种社会资本。如果公共部门取得了人们的信任，人们会花钱去购买服务，并且愿意为公共部门服务，信任就成为了一种动力。在西方国家，这也是志愿者的一个重要动机。如果公共部门信任度越高，就越会吸引更多的志愿者，这样就会形成一种良性循环。用学术上的话来说，信任既是一个自变量又是一个因变量。在经合组织国家，我们将信任度作为公共服务绩效的一部分，对其进行研究，因为在这些国家，信任度也是压力的一种表现。文汇报：您前面说到，政府要善于运用压力来提升绩效。问题是，光有压力还不行，就像让一个老师给所有学生上所有的课程，你就是把他逼疯了，他也教不好。
鲍科特：所以，我讲的第二个方面就是专业化。我不知道大家有没有看过卓别林的《摩登时代》，这部电影以福特汽车公司为背景，主人公所做的就是不停地安装螺丝，这是汽车生产的复杂专业化过程的一个环节。
对于公共服务的机构而言，也是同样的道理。如果在某个特定的任务上，机构可以专业化，那么结果必然是提高效率。例如，建立一些有自主权的机构，专门处理一两项特定事务，各司其职，在英国这样的机构有一个名字——“单任务机构”，其结果是机构越来越多。
地方分权也是专业化的一部分，这可以使公共部门更接近其服务对象即公民，也强化了地方政府负责任和被问责的效能。当然，前提条件是地方政府要有能力承担责任，如果中央政府仅仅是放权，而相应的人力、物力和财力没有下放，那就会出问题。
还有要注意不要加剧国家内部的发展程度的差别，否则会造成某些富有城市从中受益，而贫困地区则不能受益。所以，大多数分权的过程都伴随着资源分散的过程，这样的机制才有利于国家的稳定，当然也会产生更多的机构。在一些分权做得很好的国家，主要是斯堪的纳维亚国家，地方政府享有的资源多于中央政府，他们现在甚至仍在继续下放权力，这也是地方民主的重要特色之一。
文汇报：在扩大参与度方面，经合组织国家有什么经验值得借鉴？
鲍科特：关于参与，一般说来社会中有三大部门——公共部门、私人部门和非政府组织，此外还有公民，即服务对象。公共部门不可能提供所有的公共服务，所以就要在由政府管理的公共部门和公共服务之间做一个区分，我希望在中国也有这样一个区分。以前经合组织国家有一个信条，认为公共服务应当由公共部门提供，现在不是这样了，公共部门也需要合作伙伴。所以，公共部门要和私人部门、非政府组织、地方政府和公民进行合作，这就是参与。
为什么要这样做？其中一个原因是由于经济危机，一些公共部门没有经费来提供服务。一个例子就是教育。在比利时，75%的教育是通过公私合作来实现的，只有25%由公共部门提供；医疗也是如此，只有25%是公共部门提供。除了经济上的原因，也涉及公共部门所有权的问题。这背后的逻辑是：不仅公共部门是公共服务的所有者，社会也是，所以社会上所有的利益相关方都应被纳入其中。
厘清政府、市场和社会的关系至关重要
文汇报：但是，如果说存在政府失灵的问题，那么同样也存在市场失灵的问题，并非所有的公共服务都可以让私人部门来承担。那么，如何把握市场化的限度？
鲍科特：在很多经合组织国家，市场的作用的确常常被强调。不仅是市场机制，而且准市场机制也非常受重视。有些国家在这方面走得很远，甚至有点过。我们知道有些服务，如保洁、餐饮和保安可以外包，但有些关键的职能，如监狱的管理，是否也可以外包，争论很大。这就涉及市场化的限度和边界问题。现在很多国家过度放权，市场发挥了过多的作用，产生很多问题，例如德国自来水供给市场化失败，就是一个典型的案例。
我个人认为不应该过度市场化，服务外包时应该看一下相关机构的能力，是否能够承担所赋予的职责，并且给它们一段时间看看情况如何，尤其是教育和医疗机构。这看似技术问题，实际上是政治问题。制定政策是一个政治的过程，涉及到价值观。在制定政策时要遵循两个逻辑：一是因果性逻辑，即投入与产出是否成比例；一是正当性逻辑，包括机构的廉洁，以及社会对其认可度等。两个逻辑经常会发生矛盾，兼顾起来有些难。但是无论是国家层面还是机构层面，任何一个逻辑都不应该被忽视，否则不利于社会的稳定。
除了政治和价值观，还涉及文化和传统问题。比利时75%的学校和医院都是非政府组织来运营的，对这个国家来说是一个很好的方式，公共部门会定期检查其成效如何。但是对于那些缺乏市场化、民营化传统的国家，例如中国，这样的做法是否可行，可能就值得研究了。
市场化的边界，以及政府与市场的关系确实很难界定，但一些理论模型对于分析这些问题或可提供一些帮助。经合组织国家有一些公认的公共管理的理论模型，一是新公共管理模型，更侧重于市场化、民营化；二是新韦伯主义国家模型，基于德国社会学家韦伯的理论，更侧重于政府的层级体系；三是新公共治理模型，更侧重于管理的网络化、扁平化。对这三种模型的取舍程度，就决定了政府和市场权力的边界。文汇报：最近30年是新公共管理非常盛行的时期，一些学者明确提出要“摒弃官僚制”，这种理论对于中国学界的影响很大。您对此有何见解？
鲍科特：新公共管理模式在许多学者看来是占主导地位的，这也是去国家化改革的动力所在，现在经常强调的是市场和新制度主义，欧洲许多国家也融入了这个潮流。问题是，相关的机制应当在多大的程度上被引入，也就是说，问题不在于是否摒弃官僚制，而是怎样改进官僚制。
关于改进官僚制，现在有两种主要的趋势。一是引进结果导向的绩效评估机制，过去的官僚制主要关注程序，现在我们更关注绩效和结果，而非过程和行为。二是改变官僚制的封闭性，不再在黑箱中运作，而是引入合作者和利益相关方。这样，官僚制就不只是基于法律和层级体系，而同样基于绩效评估和开放式参与，包括公民的参与。这就形成了一种新的韦伯主义国家模式，不同于传统的韦伯式官僚制。在欧洲大陆，这一模式得到了广泛应用。所以，并不是每个人都拥护新公共管理模式，欧洲只是应用了其中的一部分，并且加入了自己的创新。
而且，虽然我们强调参与，强调市场化和分权化，但我们也要认识到一个最为重要的问题——参与者的权力不能大于机构的权力。要做到这一点，就必须赋予公共部门控制权、管理权，而赋予其他参与者表达权、参与权；并且要有透明度和向公共部门的问责制度，让人们看到这个机构做了什么，没有做什么。政府可以放权、授权，但是不能逃避责任，不能放弃监管的责任和权力。
文汇报：公共管理的改革，说到底是要综合运用上述三种理论模式，有效发挥政府、市场和社会三大部门的作用，而不能顾此失彼。
鲍科特：上述三个层面，换一种说法也就是三个机制：层级机制、市场机制和网络机制。重要的是，这三种机制都要保证其各自的自主性和分工性，同时在保证这两点的基础上提高协调以及部门间的合作。
同时，要有良好的绩效评估系统，保证对不同机制有准确的评估，否则不能及时发现和改正问题。在市场机制的作用下，公共部门的垄断可能变成私人部门的垄断，这并不是公共管理的改善。网络机制也并非总是有效，因为监督起来成本很高，审计过程太复杂。我在英国的同事说，伦敦从事审计的人员比出租车司机还多，这也是问题，更多的繁文缛节出现了。本来打破官僚制是为了节约成本，提高效率，但结果有时适得其反。
因此，厘清政府、市场和社会的关系至关重要。我们今天探讨政府怎样才能更好地推进行政改革，不是一个简单的问题，更不是靠一个对话就能够完全搞清楚的问题。前面的讨论已经表明，对于政府改革而言，不是说所有国家都有解决方案，甚至要意识到老的问题解决了，新的问题又产生了的可能。但改革是我们时代的灵魂，只有坚持改革才能实现更好的政府绩效，这是一个螺旋上升的过程，不可能一蹴而就。这就是经合组织国家30年来改革的经验所在。希望中国的政府改革能够吸取国际经验，取得更大的成功。
