法治建设是国家治理、国家建设的一部分，国家治理、国家建设需要诸种基本制度。国家认证制度能力不仅仅是权利的一个成本，也是法治建设的一个必要条件，如果我们追求的是一种俭省法治的话。国家认证制度能力越强，法治的成本就越低，就越可能实现"法治的俭省化"。这里的成本是指在立法、司法、执法过程中--诸如发现违法、预防犯罪、识别犯罪嫌疑人和逃犯、预防与惩治贪污腐败等重要方面--所必需的各种基本条件，其中，识别、发现、确定公民、法人的身份与财产无疑是非常基础性、前提性的。
信息技术可以史无前例地提升国家认证能力，现代国家往往依赖三大基础数据库来保障法律与秩序，这三大数据库分别是犯罪、税收和福利，在此意义上，现代国家的治理是一种"通过数据库的治理"，或者说，是一种"通过认证的治理"。在利用基础数据库推进法治的俭省化上，美国是现代国家当中的先行者。美国社会学者肯尼斯·劳顿专门写了一本书来讨论美国是如何完成这个过程的，书名叫《档案社会：国家信息系统设计的价值选择》（Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems）。这位肯尼斯·劳顿可不是局外人，他本人参与过美国三大机构：联邦调查局、国家税收总局和社会保障局的基础数据库的系统设计或评估。他计划就这三个领域分别写一本书，目前面世的只有这一本。
劳顿首先讨论了这样一个问题：在20世纪80年代，美国人为什么会接受运用最先进信息技术建立起来的全国信息系统？这难道不是与据说素来喜好自由、权利与隐私的美国精神不同吗？劳顿把原因归结为美国在自身政治发展和国家建设过程中不得不做的一件事，也就是汉密尔顿和杰伊在《联邦论》中所呼吁的：美国必须建立一个强有力的中央政府。强有力的中央政府追求的是控制与效率，个人追求的是自由与多样性，当建立在信息技术基础上的档案社会这一新治理工具出现之后，二者之间就再也不可能平衡了。劳顿说，这是因为"档案社会"的核心特征，在技术与结构上是将原本用于单一政府项目和政策的独特文件整合成为或多或少属于永久性的全国数据库；在政治与社会意义上则是联邦政府的权力得到史无前例的加强。
劳顿接着回溯了美国公民如何丧失了约束"档案社会"的机会，美国为什么全面放弃隐私保护立场而倒向支持国家认证能力史无前例地强化，以及，为什么美国的保守主义者和自由主义者在这个问题上达成了难得的一致。从19世纪60年代到70年代初期，美国国会反复拒绝批准建立全国数据中心和联邦电脑系统。但在1974年11月，美国国会准备通过隐私法时遇到了阻力。1974年隐私法名为隐私法，但却授权国内税务总局、社会保障局、联邦调查局和国防部分别建立自己的数据库，唯一的限制只是禁止彼此之间以"政府一般利益"为理由互联互通。时任美国总统福特威胁国会说，国会如果不把负责监督执行这一核心限制条款的隐私委员会从政府机构降格为一个研究小组--这实质上也就让该限制条款无法执行，就动用特权否决该法。尽管国会不得不妥协，但效忠于总统的行政管理与预算局却仍然拒绝执行隐私法所确立的上述基本原则，导致整合的全国信息系统最终大行其道。
接下来就是十年后美国从隐私保护立场的全面撤退，这又是出于国家治理的现实需要。1984年，国会通过了《1984年减少赤字法》，彻底放弃了1974年隐私法的保护立场。为了减少赤字，国会未经任何辩论就立法要求：全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统，以认证食品券、医疗补助、家庭哺育儿童补贴，以及很多其他相关福利项目的受益人资格。结果，全国信息系统从此崛起，记录在案的人群种类繁多、包罗万象，包括：5000万社保受益人、9500万个体纳税人和7500万法人纳税人、2120万食品券领取人、1060万家庭哺育儿童补助受益人、2400万罪犯和6000万份公民指纹、3900万老年人额外保障受益人、2140万医疗补助受益人、6180万私人医保计划的被保险人等等，此外还有私人信用数据系统中的5100万信用卡持有人和6200万份信用记录。
更值得深思的是，劳顿指出，美国政治舞台上的两大政治力量自由主义者、保守主义者都从各自的立场出发，对全国信息系统表达了支持。自由主义者相信只有这样做，才能将新政自由主义所奠定的各种社会经济政策延续下来；保守主义者反对大政府和"福利国家"，但他们同样不得不依赖全国信息系统来揭露福利欺诈和其他犯罪。
这是全国信息系统在美国诞生的简略历史，也是劳顿重点讨论美国联邦调查局为什么要设立全国犯罪信息中心（national crime information center）和全国犯罪历史数据库（national computerized criminal history system）的时代背景。劳顿把美国新一轮保守主义政治周期的到来，视为全国犯罪历史数据库的思想动力。1968年，在文化内战之后，保守主义思潮将"法律与秩序"（law and order）作为口号，并因此赢得了大选。作为对严重的国内安全困境的回应，美国联邦调查局顺势建议建立全国犯罪历史系统和全国犯罪信息中心，改变过去犯罪信息分散掌握在各级政府的状况。当时，各级政府分别掌握总数为1.95亿份的犯罪历史记录，3500万份在各州政府手中，2500万份在联邦政府手中，1.35亿份在地方警察局，全国犯罪历史系统将这些信息史无前例地整合在了一起。
然而，劳顿进一步证明，联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系，它同时也是美国的就业筛选工具。在2400万个人指纹和犯罪记录中，超过一半的使用量是为了就业筛选，这使之成为美国最大的就业筛选工具。因此，它实际上也是美国历史上最大的"黑名单"系统。美国9000万就业者中，有犯罪记录的3000万人都被记录在这个系统中。
不仅如此，劳顿接着说，全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心。整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员，几千个其他政府机构，以及从地方学区到美国银行的雇员，劳顿把这个过程称之为"地方职能的国家化"。此外，该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。
简言之，国家认证的强化的确推动了法治的俭省化。然而，成本降低了，并不意味着犯罪的审查、检控或者矫正效率和有效性的自然提高，劳顿也坦率地承认，这套系统在这方面收效甚微，问题的关键也许在于，全国犯罪历史系统本身成了一个墙内开花墙外香的政府工程，如果不那么苛刻地看，它对于犯罪控制的效率和有效性的提升是显而易见的，它也许太有效了，效率太高了，也许要为美国成为世界上监狱人口最多的国家承担部分责任，不过公允地说，犯罪率的提升、安全状况的恶化还有着更多更为深层的动因。
如果更多地从经济社会结构层面反思刑事司法政策的导向，如果不是像美国这样过度依赖国家强制机器维持法律与秩序，国家认证制度能力的提升，完全可以在另一个国家实现真正俭省化的法治状态，这可能也是所谓"后发国家的落后优势"之一。本文无意拒绝承认国家认证制度能力的扩展有可能缩减地方生活的长期传统和多样性，然而这些也许都是国民生活在现代国家所必须接受的成本。国家认证体系的低效、软弱和无力，只会降低现代人的基本生活质量，放任普通人作为弱者暴露于种种自然灾害、社会风险、法治溃败和政治失灵之中。
作者单位：中国人民大学政治学系
