《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推动国有企业完善现代企业制度。”“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”由此引出一个现实问题，即不同类型的国有企业的功能存在异质性，其目标和经营方式也不同。依照笔者理解，国有企业可以划分为以下三种类型：
一是公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐与稳定为唯一目标。
二是盈利性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为其首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。
三是自然垄断和稀缺资源类国有企业，我把它称为“适度垄断性国有企业”。自然垄断类企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平；稀缺资源类国有企业，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，也必须由国有企业来经营。这两种企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，即以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证公正福利最大化。
中国国有企业改革过去存在比较严重的误区：一方面，公益性和适度垄断性国有企业存在过度市场化倾向；而另一方面，盈利性国有企业则市场化不足，存在过度垄断问题。这两个方面的误区其实存在一个共性，即把追求利润作为国有企业的主要目标，甚至是唯一目标，而把国有企业的公共服务功能抛之脑后，以为市场化就是市场经济，市场经济就是追求利润，这是对市场经济的严重误解。实际上，市场经济越发达，国有企业就越多地处于公共领域，很少在竞争性领域与民争利。在现实中我们不难看到，由于公益性和适度垄断性国有企业的过度市场化，导致不少人看不起病、上不起学、乘不起车，而且事故频发；而由于盈利性国有企业的市场化不足，行政垄断严重，导致公众不得不接受人为的高价格和低服务。这种改革的误区，最终的结果不是国民福利的提高，而是下降，或者说被少数利益集团严重侵蚀。
从历史上看，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。民营企业能做的，而且可以做得很好的，国有企业没有必要介入；而民营企业不愿做的，做了不能赚钱的，则国有企业必须介入。前者便是竞争性领域，后者则是公共性领域。
中国社会主义制度建立后，出于迅速工业化的需要，国有企业占据了国民经济的绝大部分领域，分布十分广泛，这种格局至今仍然没有改变。以上市公司为例，上世纪90年代，上市公司几乎是清一色的国有控股企业，到2012年底，上市公司中的国有控股公司降到了41.83%。但是，从国有控股企业控制的资产和营业收入看，则均超过2/3，体量仍然庞大。由于国有企业享有民营企业所不具备的许多行政垄断资源，导致国有企业和民营企业之间的不公平竞争。这种不公平竞争，一方面导致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包括低服务）而不断引发公众不满。以2012年《财富》世界500强中的第4、5位为例。第4位是英国石油公司，其营业收入和利润分别是3864.63亿美元和257亿美元；第5位是中国石化，其营业收入和利润分别是3752.14亿美元和94.53亿美元。可以看出，中石化的营业收入是英国石油的97.09%，相差无几；但中石化的利润却仅仅是英国石油的36.78%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成本很高，而中国的劳动力成本却很便宜，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力，这是缺乏竞争的必然结果。
因此，国有企业改革切忌一刀切，必须分类改革，分类治理。
公益性国有企业，严格说不能称企业，因为企业给人的感觉就是赚钱的，应该设置成特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位，特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格和成本进行控制。在治理结构和机制设计上，必须强调公众代表的决策参与和监督，同时严格信息公开和透明。
竞争性国有企业完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为）。不过，前提是政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。这类企业必须向国家上缴股息红利，再由国家通过公共财政支出将股息红利回归公众。也就是说，国有企业的利润应该主要来自这类企业。如果不能持续获得盈利，那就接受市场优胜劣汰法则的惩罚。在治理结构和机制设计上，应该完全按照现代公司治理的基本规范，清晰界定股东、董事会和经营者的权利义务关系，尤其要明确董事会与经营者之间监督与被监督的关系，以切实保障出资人权益。
对于适度垄断性国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余，盈亏平衡是这类企业的基本选择。对于这类企业，采取国有控股公司的产权形式是必要和现实的选择，不允许在资本市场上市经营。在治理结构和机制设计上，一要强调董事会的集体决策和监督；二要在董事会的构成上体现公共性（比如有独立的公共利益的代表）；三要把成本控制作为常态来管理，成本控制不是“压制”，而是“更合理”。此外，与公益性国有企业一样，要强调信息公开，这有利于企业接受公众监督。
