改革开放以来中国的法治建设进程回顾
改革开放以后，经历了十年“文革”梦魇的中国，开始重新擎起民主法制的旗帜，对过去否定法律、轻视法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等错误思想和做法进行系统纠偏。尽管还没有上升到现代民主法治的高度，但是与改革前极度扭曲的国家治理体系相比，无疑已经有了质的转变。1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中强调，刑法、刑事诉讼法等7部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是中华人民共和国成立后，包括十一届三中全会以来，在党和国家的重要文件中首次使用“法治”这一概念。自此以降，中国的法治建设走上了一条崭新的道路。
首先是宪法核心统帅地位得到彰显。宪法是国家之磐石、九鼎之重器，带有根本性、全局性和长期性。现行宪法颁布于1982年⑨，数亿人参加了对新宪法草案的讨论，这也是中国立法史上第一部公开表决结果的法律，其后又经历了四次修宪，内容涉及对基本国情和国家根本任务、经济体制、非公有制经济的宪法地位、完善保护公民私有财产的制度、尊重和保护人权、基本治国方略等重大问题认识的不断深化⑩，将改革开放中的一些成功经验肯定下来并上升为国家意志，为民主政治和社会经济的发展提供了根本保障。如同习近平2012年12月在现行宪法颁布30周年纪念会上指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法不仅是一个文本，不能只停留在纸面上，其中规定的公民权利、对超越宪法和法律的特权的约束等如果不能在实践中真正落到实处，那么法治还是空谈。
其次是法律法规体系逐渐建立健全。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是十一届三中全会就确定了的法治方针，而其中有法可依则是改革开放之后填补法制空白或盲区的首要方针，由此进入了一个立法爆炸期。据统计，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面。这还是2009年国家对法律法规全面清理之后的数据，其间全国人大废止了8部法律、国务院废止了7部行政法规，地方人大及其常委会废止了地方性法规455部。11 这里就涉及两个问题：一是法律是不是越多越好？不尽然。当法律干预了不该干预的领域，如过多地介入个人私域，反而可能会造成人们的行为扭曲。二是法有良法、恶法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亚里士多德在其《政治学》一书中所指出的：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”12
第三是政府依法行政得到一定推进。法治政府是法治国家最重要、最核心的部分，改革开放以来政府对这一定位的确认越来越明晰。1999年，国务院就曾颁布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，将依法行政界定为依法治国的重要组成部分，并明确了建设廉洁、勤政、务实、高效政府的内在基本要求。2004年3月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的任务，并争取10年内基本实现这一目标。2008年2月，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”。2010年11月，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。然而，三令五申的背后则是法治政府建设进度的迟缓：政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，公共服务比较薄弱；政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、权责脱节、效率不高、效能不好；滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象未得到有效遏制。
第四是司法体制改革持续深化推进。一般认为，在法治结构体系中，立法“分配正义”，行政“运送正义”，司法“矫正正义”。13 司法制度作为实现社会正义的最后一道防线，直接维系着社会的公平正义与稳定和谐。十五大报告首次提出“推进司法改革”，其后在历次重大决议中都可以看到有关表述，十六大提出“推进司法体制改革”，十七大提出“深化司法体制改革”，十八大提出“进一步深化司法体制改革”，十八届三中全会则作出了更为全面的司法体制改革部署，涉及司法管理体制、司法权力运行机制、人权司法保障制度，等等。不过，目前看来，我国在司法独立、司法公正、司法权威、司法公信上依然存在一些深层次问题。
历史与国际视角下的法治建设启示
中国古代法家思想及其现代意义。从春秋战国到秦朝，从李悝著《法经》到商鞅变法，法家思想逐渐成为主导的治国理念渊源。所谓“汉承秦制”14 、“百代皆行秦政”15，这里的秦制、秦政，很大程度上就是法家之制，特别是商鞅变法形成之制。尽管作为一个改革者商鞅连自身的性命都不保，但正如汉代王充所说的：“商鞅相孝公，为秦开帝业。”（《论衡·书解篇》）商鞅在变法过程中意识到，如果新法得不到老百姓的信任和支持，那么贯彻执行起来就势必会遇到重重困难，于是通过“立木取信”和“刑太子傅”这一赏一罚，很快就树立起了政府的威信，保证了新法令自上而下在官员、百姓中的顺利推行。
在商鞅之后，法家思想的集大成者韩非子则提出了法、术、势三位一体的法制治理思想体系。法，就是统治者颁布的法令、政策、制度，赏罚都要以之为据，通过严刑厚赏使之成为整个社会的行为准则和规范。并且，要做到“法不阿贵”、“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。（《韩非子·有度》）术，就是国君通过分权制衡来统御群臣的权术，法和术必须结合起来。势，就是国君所统治所依托的权力和威势。韩非子认为，要推行法令和使用权术以实现变法强国，必须依靠和利用权势。商鞅之所以在国君更替之后落得车裂结局，最根本原因就是大势已去，原有的皇帝不在了，又失去了新的中央最高掌权者的支持，无法取势、树势、借势、顺势将改革引向深入，反而使其自身身陷囹圄。
可见，中国古代法家的思想对于秦始皇统一六国，建立中央集权的封建专制国家起到了非常重要的作用，也为后世所一再仿效。中国的统一和国家统治体制的建立，可以说是法家的功劳。封建时期的中国其统治管理体制没有多大变化，从而就有了所谓“百代皆行秦政”，甚至在现今中国的行政体制里还留有很深的烙印和痕迹。然而，法家的思想有一个最大的问题，就是只看到了人在争权夺利时的残酷，而忽略了血缘关系对人的情感和行为的影响。其实，任何动物都有两重性，既有残酷争夺的一面，也有舔犊之情。如果一味地用法家的思想，不考虑其他制度安排，往往导致高压和强权，不能形成和谐社会，这个政权是维持不了多长时间的，因此秦始皇去世之后秦朝二十年就结束了。尽管之后的每一个朝代都在采用其基本的制度，但是还要吸收其他的制度安排。
实际上，儒家、道家、法家的思想各有所长，但也各有所短，如果独尊一家、单独使用都会带来非常严重的不良后果。相反，管子的思想则讲求综合，并用以治，主张采取“拘之以利，结之以信，示之以武”16（《国语·齐语》）的综合治理政策，这也是为什么其后的诸子百家的学说都可以从管子这里找到思想渊源的原因，后世李斯、萧何、桑弘羊、诸葛亮、王安石、张居正等历朝名相，也无不从管子的治国之道中汲取了思想力量。但是，管子的综合治理思想对制度建设和法治没有给予足够的重视。在现代市场经济环境中，要治好国，做成事，做大事，人们必须同时采用法规治理、激励机制、社会规范这三个基本制度安排。关于综合治理的思想，老子其实也谈到了，也就是：“以正治国，以奇用兵，以无事取天下。”需要指出的是，不能误解老子无为而治的意思，不是要我们完全不管，其前提就是建立团队，政府要发挥作用，同时要建立规则，就是基本的法律制度安排。
西方国家转型期的法治建设。西方各国大多也曾先后经历过社会经济转型的过程，其法治建设进程随之也发生了深刻变革。这里，我们简要论述这些国家不同转型时期法治建设的基本特征及其启示。
一是在立法进程上，从私法到公法。以美国为例，其社会经济转型最为剧烈的时期大致是19世纪末到20世纪前期（与中国当前所处的转型期较为相似），当时的法治建设重点是保护财产权和个人自由，健全市场竞争的法治要素。自罗斯福新政时期开始，在其以救济（Relief）、复兴（Recovery）和改革（Reform）为核心的政策下，则形成了以《联邦紧急救济法》（1933）、《国家劳动关系法》（1935）、《社会保障法》（1935）等一大批与公民福利相关联的社会法，开始更加关注社会公平。但与此同时，以总统为代表的行政机关的权力也日益膨胀，于是作为保障私权不受随意干预和破坏而存在的公法开始逐渐全面崛起。“二战”之后，《联邦行政程序法》（1946）、《司法审查法》（1950）、《信息自由法》（1967）、《政府公开法》（1976）等相继颁布实施。
二是在权力分配上，限公权保私权。随着市场经济的发展、市民社会的形成，特别是20世纪六七十年代的经济滞胀，里根经济学、撒切尔主义开始兴起，里根在其总统就职典礼上说：“政府并不是解决问题的方法，政府本身才是问题所在。”由此，政府对市场的干预、对公民权利的侵犯开始受到限制。同时，公民的基本权利则从基本人身权扩展到经济、政治、社会和文化等各个方面，市场和社会的自治力在此过程中从而也开始得到培育，大量涉及环保、医疗、宗教、慈善等各领域的维护私人和团体利益的非政府组织开始出现。在这个转型过程中，国家公共权力的分配也发生变化，立法权、行政权和司法权之间的相互制约关系被进一步强化，大陆法系国家也开始相继建立司法审查制度。
三是在行政改革上，破官僚优服务。20世纪70年代之后，西方各国的行政管理体制普遍陷入结构僵化的官僚格局，公共行政改革被引入改革议程。如1978年美国颁布《文官制度改革法》，首次用法律形式确立政府文官的竞争择优机制，这对其提高政府行政效率，调动公务员积极性等起到了一定的作用，而前面提到的《信息自由法》、《政府公开法》及《联邦咨询委员会法》（1972）等则赋予了公民对于公共行政过程的知情权和参与权。同时，公共服务开始成为现代政府职能的核心，建设服务型政府成为各国法治建设和国家治理体系建设中的一个重点。无论是英国1991年颁布的《公民宪章》，还是美国1994年颁布的《顾客至上：服务美国民众标准》，都是旨在提升公共服务质量和水准的重要措施。
