原标题：如何认识与解决3个“约1亿人”的问题
中央农村工作会议除了就确保国家粮食安全和“舌尖安全”外，更提出了涉及3个“约1亿人”的重大课题。会议提出“要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成。”这3个约1亿人的问题，在中央城镇化会议上也提了出来，是有量化要求、实实在在的硬任务，它既与中国特色农业现代化的有重要关联，更是中国特色新型城镇化的重要着力点，是个大战略。我相信，全社会对此充满期待。
一、解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇
城镇化是农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇迁移的发展过程，还是城市先进的生产方式和文明的生活方式向农村普及的过程。改革开放以来，我国工业化、城镇化的发展，为农村富余劳动力找到了解决的出路。城镇的大门给农民打开了，每年由早期的数十万、数百万到近些年来一千多万农民到城镇来，从事二三产业，为城市的发展和繁荣做出了突出贡献。城镇化需要建设更多发达繁荣的城市，农民工的奋斗也使城市发展充满了活力。但过去的城镇化由于对人的重视不够，不少城镇更多的是把农民工当成劳动力来看待，没有把他们当成城镇里的平等一员。本世纪以来我国城镇建成区面积扩张了70%，而城镇人口只增加了48%，土地城镇化与人口城镇化出现分离，土地城镇化的速度大大快于人口城镇化。城市发展越来越大，进城人员越来越多，但真正享受城镇发展成果的人却增加不多。从常住人口看，到2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但从户籍人口看，城镇化率只有35%，已经进入城镇的2亿多农民工和其他常住人口，并没有享受到城镇居民应有的待遇。数亿人生产方式已经非农化，生活方式已逐渐城镇化，但身份依然是农民，长期处在非农非城、半农半城的状态，游离于乡村和城镇之间。社会公正、公平等问题面临严峻考验。
城镇化不是“房地产化”、“造城运动”，不能见物不见人。中央提出，走中国特色的新型城镇化道路，就是要从根本上改变以往发展见物不见人的弊端，以人为本、以人为核心，让农民进城共享城镇化发展成果的过程。从重点角度考虑，从优先序角度考虑，都应当是解决农民转移人口的市民化。那么，如何解决呢？首先，降低城镇准入门槛，要创新人口管理，加快户籍制度改革。农民工进城是个历史大趋势，按照十八届三中全会的决定，户籍制度在建制镇和小城市要全面放开，中等城市落户限制则有序放开，大城市落户条件要合理确定，特大城市人口规模须严格控制，帮助有意愿的进城务工人员尽快融入城镇成为市民，真正解决1亿进城务工人员的身份和待遇问题，使他们有就业支撑，有服务保障，在城镇长期稳定下来。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3。但有了这个基础，我们就不会停下来，还需要前进，继续解决已有的存量和增量。我们要通过城镇化减少农民，为留在农村的农民致富创造条件，同时用城镇化发展的成果反哺农村，改善农民生活。二要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇和社会保障体系。农民工变市民，推进基本公共服务均等化，需要在教育、医疗、住房、养老等方面有很大的投入，特别是要加强农民工职业技能培训，加强农民工随迁子女义务教育，这方面涉及不小的财政支出。目前内地农业转移人口市民化的人均公共成本，包括政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障、基础设施新扩建等方面所需增加的财政支出，国内有多种算法，也有多种数据，需要进一步组织力量，专门研究，取得比较一致的意见，以利于决策。那么，市民化成本由谁分担？如何分担？一是中央转移支付要与农业转移人口市民化挂钩，二是流入地城市要切实负责，需要出资分摊成本。三是农民工服务的企业要贡献力量，承担更大的责任。四是农业转移人口自身也需要适当分担成本。公共服务政府支出大头，社保支出主要由企业和个人分担。多方面共同承担，在较长时间逐年分摊。从我们到地方调研的情况看，在这个问题上，更加需要中央加强顶层设计，明确总体要求。各地也要从大局出发，把这个工作作为推进新型城镇化的突破口，开好头、起好步。要针对城市公共服务产品的类别，应采取差异化的转移支付与财政分担体系，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任，让“钱跟人走”，形成成本分担的合理机制。
二、解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造
国际经验表明，能不能破除城市内部二元结构，深入推进保障性安居工程建设，事关城镇化的成败。圆“住房梦”,实现安居乐业，加快推进住房保障和供应体系建设,重点要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造问题。过去我们在推进住房市场化、社会化发展的过程中,有相当长的一段时间比较重视住房的经济功能,崇尚市场力量的作用,不太重视住房的社会功能,忽视政府保障的作用,使住房问题越来越受社会各界关注和议论。习近平总书记强调, 加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。从我国国情看,总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。我国在相当长时期内仍将处于工业化、城镇化快速发展时期,城镇化过程中,住房供求关系紧张局面将长期存在。特别是城镇住房体系还不够健全,住房保障的覆盖面还比较窄,必须探索完善市场配置和政府保障相结合、以市场供应为主的住房政策框架。
让住房困难的群众实现安居，就应当深入推进棚户区和城中村改造。实践证明，棚户区改造往往是“改造一块，激活一片”，受到了老百姓的欢迎。现在，不少城市还有一定数量的城中村，而居住的大多是外来人口，“蚁居”在那里，不少还是大学毕业生，问题和隐患很多，需要加快解决的步伐。李克强总理曾指出，这几年，我们抑制房价过快上涨，大规模推进保障性安居工程建设，既是保障和改善民生的现实需要，也是为了使工业化、城镇化进程不至于受阻。现在保障性安居工程中50%左右的任务是棚户区改造，就是为了避免出现城市二元结构，实际上有的城市已经出现了这类苗头，我们不能任其发展下去，否则就会出现“拉美现象”。我们通常讲城乡之间二元结构制约现代化，实际上城市内部二元结构对发展的影响也很大，这在拉美一些国家表现为城市贫民窟。在我国，城市棚户区也具有二元结构性质。一些老企业的职工、已在城市就业的外来人口包括许多农民工，在城里没有基本的居住条件，也就没有基本的发展环境，这制约了工业化、城镇化和现代化进程。对此，应做深入研究、详细测算、科学规划，采取有效措施扎实解决。这是一个长期任务，不可能在三五年内完成，因为城镇化过程中城乡结合部可能还会冒出一些简陋而又集中的房子，还有城中村的问题，都需要不断研究解决。城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，需要不同领域不同岗位的劳动者，就像有人形容的，城市不仅要有“拿手术刀”的，也要有“拿剃头刀”的，不仅要有“戴眼镜”的，也要有“戴安全帽”的。特别是我国城市正在快速发展之中，更需要一大批普通劳动者、建设者。我们必须本着以人为本的原则，在城市为这些普通劳动者和建设者提供安居乐业的环境，促进城镇化健康发展。在李克强总理的第一场记者见面会上还特别指出：“要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造一千万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”
“十二五”规划提出,建设城镇保障性住房和棚户区改造，住房3600万套(户),到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。来自住房城乡建设部的数据显示,截至到今年9月底,全国开工建设城镇保障性安居工程620万套,基本建成410万套,分别达到年度目标任务的98%和87%,完成投资8200亿元。按照住房城乡建设部的计划，住房城乡建设部部长姜伟新24日表示，2014年城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上，新开工600万套以上，其中棚户区改造370万套以上。习近平总书记指出,这是政府对人民作出的承诺,要全力完成。李克强总理也强调，建设保障房也是政府推进的一种二次分配，有利于缩小城市内部差距，化解社会矛盾，这也是世界上成功实现城镇化国家的普遍做法。加快保障房建设和棚户区改造,既是保障人民群众基本居住权利的客观需要,也是政府履行公共服务职能的重要职责。我们既要尽力而为,加快保障性安居工程建设,尽早改善困难群众住房条件；又要量力而行,结合财政能力和土地资源等条件,合理把握保障性住房建设规模和节奏，积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制。
三、解决约1亿人口在中西部地区的城镇化
城镇化是现代化的必由之路，是我国现代化进程中的大战略。当前，我国城镇化已经站在了新的历史起点上，积极稳妥推进以人为核心的城镇化，提高城镇化的质量非常重要。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著成效。从1978年到2012年，我国城镇人口从1.7亿增加到7.1亿，城镇化率从17.9%上升到52.6%，基本达到了世界平均水平。城市数量从193个增加到657个，建制镇从2173个增加到19881个。京津冀、长三角、珠三角三大城市群颇具规模，起到了经济发展的引擎作用，是东部地区经济社会快速发展的重要推动力。中西部地区和东北地区城市发展也发生了很大变化，在西部大开发、中部崛起和东北等老工业基地振兴中发挥了重要的带动作用。但是，从总的来看，中西部地区城镇化水平还不高，经济和社会发展还有很大的提升空间。中西部城镇化水平比较低，差距就是潜力，差距就是动力。如何加快中西部城镇化发展，到2020年，中西部地区要努力再接纳1亿左右的城镇化人口，是需要今后重点研究探索的重大问题。
目前我国每年从农村转移到城镇的人口有1000多万，相当于欧洲一个中等国家的人口总量，未来较长一段时期我国城镇人口还将增加3亿左右，相当于美国的人口总量。中国城镇化的规模和潜力，在世界发展史上是空前的。要看到我国城镇化进程的长期性、战略性、时代性，持续开拓经济社会发展的新空间。上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他提出了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为“胡焕庸线”。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，集中了90%以上的经济活动。所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展得快，人口聚集得多，直到现在，这个大的格局也没有改变。李克强总理指出，中国有960万平方公里的陆地面积，有56个民族，如果都在这条线东南方发展，中西部不发展起来，不利于区域协调发展，不利于民族团结，也不利于保障国家安全。李克强总理还特别强调，城镇化布局既要遵循经济规律，也要考虑国家安全。我国东中西部地区城镇化发展很不平衡，呈明显的东高西低特征，长三角、珠三角、环渤海三个相对成熟的城市群都分布在东部地区，而中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本。如何在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群，通过大中小城市和小城镇协调发展，形成新的增长极，值得认真谋划和推进。
我国在城镇化形态上，不同规模和层次的城镇发展也不协调。目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。特别是中西部地区，怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，要把有条件的中西部地区中心镇、县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。现在，中西部地区已经有了一定的发展基础，需要发展好区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等特色中小城市、小城镇，同时，结合扩大内陆沿边开放，建立丝绸之路经济带，建设一批边境口岸城市。要做好这些工作，需要加强中西部地区的基础设施建设，比如铁路、油气管道、输电通道等工程建设。同时，也要注重承接好东部地区的产业转移。
到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，这是实现中国梦的重要路径和重要内容。我们相信，只要从国情出发，坚持新型城镇化的正确方向，发挥市场在配置资源的决定性作用，发挥政府的比较优势，释放改革红利，踏踏实实向前推动，就一定能够实现这个鼓舞人心的战略目标。
（作者为国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师）
