在多数人的认识中，财政就是关于政府理财、管财的经济活动。殊不知，理财仅仅是财政最表层的功能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这是我国在党的文件中首次对财政的重要性予以论述，并将其放到了国家治理基础这样的高度。如此来看，财政就不仅仅纯粹是经济领域的问题，而是政治领域、社会领域的大问题。《决定》要求加强财政领域的立法，不断完善财税体制，顺乎当今的时代发展潮流。笔者以为，在当今的中国，加强财政立法，既是建设现代国家，加强国家治理的重要基础和法治保障，也是我国未来一段时期法治建设的重中之重。
财政法是现代国家的基础性法律
在现代国家，财政并非仅仅是“财”的问题，而更多的是“政”的问题，正如亚当 斯密所言，财政乃庶政之母，故有政必有财，财为政之资。
基于财政的政治性和社会性，法治成为现代公共财政的必然要求。确立财政运行基础及规则的财政法，其价值并不在于它是理财之法，而更多地体现为它是市场经济的基础法，更是为政之法和为民之法。我们不妨说，财政法是建设现代国家，建立良好国家治理的基础性法律。
立法落后有损财政的国家治理功能
我国自改革开放到现在，历经了35年的历程，法治建设的进程突飞猛进。2011年官方正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经建立。但是，我国的立法进程在不同的领域仍然存在严重不平衡的问题。笔者的观察是，在调整市场经济的法律体系中，我国财政立法进程比较缓慢，立法较为薄弱，与发达国家的法治差距较大。
我国财政立法最突出的问题是行政主导。从国际经验来看，由于财政运行涉及社会经济的各个领域，也是国家与人民、政府与市场关系的集中体现，对法治的要求比较高，以宪法或者宪法性质的法律文件（即最高权力机关制定的法律文件）等高层级的法律规定财政运行的基本规则，是财政法治的基本要求。反观我国，现行财税法律体系非常薄弱，大量的财政活动是由国务院的行政法规甚至效力层次更低的部门规章、政策去规定。目前，我国除了《预算法》《税收征管法》《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》《政府采购法》《会计法》《审计法》等属于全国人大的立法之外，大量的立法都是以国务院的行政法规甚至部委规章的形式存在的。
在政府间财政关系方面，除了宪法的原则性规定外，缺乏一部专门调整政府间关系的基本法。国家的治理呈现浓厚的行政主导色彩，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的财政关系不合理，任意动用行政权威调整事权财权，地方政府和下级政府对事权、财权的预期不稳定，事权下移、财权上收，事权与财力不匹配的问题非常突出。
在财政收入方面，税收法定的理念没有得到贯彻。在税收领域缺乏一部税收基本法来规制国家的征税活动，征税呈现高度行政化的特点，多数税收是由国务院通过条例的形式来规定的，由此导致了征税的任意性，税收长期超GDP增长，国与民的财产关系难以实现平衡；在非税领域，法治化水平则更低，由此所导致的土地财政、乱收费、乱罚款的问题长期得不到解决。
在财政支出方面，民众作为纳税人，对于财政资金的使用却并没有话语权，更遑论决策权和监督权，财政资金的使用不公开、不透明的问题比较突出。这些年开始实行预算公开，但公开的情况并不乐观，数据粗略、遮遮掩掩，让百姓如坠五里雾中的情况还很普遍。
薄弱的财政立法，其结果是导致财政活动过于追求经济和行政效率，严重减损了财政所应当具有的政治和社会功能。从改革开放的进程来看，我国在现代化建设的过程中，地方政府更加追求发展的规模和速度，财政成为服从和服务于经济增长的重要工具，难以顾及社会事业、环境保护等重要领域。民主也好，法治也好，其本质都是要限制政府的权力，要以牺牲或损耗效率为代价，故而财政民主、财政法治被有意无意地淡化，法治似乎成为了阻碍效率的绊脚石。因此，财政运行呈现出一定的封闭性、行政主导性等特点，民众的主体地位被忽视，社会公平难以实现。
财政立法要切实服务于国家治理
近年来，随着社会对政府财政活动的关注，要求政府财政依法运行的呼声越来越高。毫无疑问，加强财政立法，是解决当前财政运行失范，强化法治约束的重要基础，也是顺应民意的重要举措。十八届三中全会对财政立法给予了高度的关注。加强财政立法，不能理解仅局限于经济领域的改革。如果我们回顾十八大报告，就会发现，在十八大报告中，财政预算问题首次被放到政治改革领域，突出人民代表大会的预算决算监督职能，反映出中央对预算的本质有了较以往更加深刻全面的认识，其定位完全符合现代财政运行的基本规律。笔者认为，我国未来的财政立法，一定要充分体现向市场放权、向社会放权、向地方放权的基本理念，回应民众在财政民主、公众参与、预算公开等方面的诉求，使财政预算真正成为联系国家与人民的纽带。从立法整体体系来看，要着眼于对政府间财政关系（尤其是中央与地方事权、财权的配置）、财政支出、财政收入、财政管理等问题进行全方位的规制。其中，重点是要加强权力机关在财政运行中的决策和监督作用，注重强化财政的可救济性。
那么，我国的财政立法体系应当如何建立？笔者认为，比较理想的财政立法体系至少应当包括如下重要立法。
财政基本法（约4部），包括：政府间财政关系法、财政转移支付法、预算法（已制定）、财政监督法、审计法（已制定）。
财政支出法（约3部），包括：政府采购法（已制定）、财政投资法、财政贷款法。
非税收入法（约5部），包括：行政事业性收费管理法、政府性基金法、国债法、彩票法、国有资本经营收益管理法（已制定的《企业国有资产法》已有部分关于国有资本经营预算的规定）。
税法（约15部），包括：税收基本法、税收征管法（已制定）、企业所得税法（已制定）、个人所得税法（已制定）、车船税法（已制定）以及其他单项税收立法（约10部，即：关税法、增值税法、营业税法、消费税法、契税法、房产税法、土地增值税法、印花税法、遗产税法、证券交易税法、物业税法等）。
从前述分析来看，我国的财政法律体系应当包括大约30部重要法律，这样才能基本覆盖财政法治的主要领域，从而形成完善的财政立法，满足建设现代法治国家的需要。而我国已经制定的财政法律不到10部，大量的立法工作还有待推进。财政立法的任务十分艰巨，任重道远。
