(二)当前国家治理的特征:有效的政府治理
由于我国还处在转型期,是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成,与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同,因而对国家治理不可能力求一步到位,必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家,我国的国家治理要具有中国特色。
作为国家治理体系主体之一的中国各级政府,仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为,政府在治理中的任务包括构建(解构)与协调,施加影响和规定取向,整合与管理三方面。〔3〕 (P46)相比之下,现阶段中国政府的作用更为重大,正如党的十八届三中全会《决定》指出,"政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。""政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供。"无疑,中国各级政府必须在国家治理中起主导作用,即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用,实现《决定》提出来的"有效的政府治理"。政府不能等同于一般的社会组织,更不能被边缘化。
正如市场失灵、社会失灵一样,治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善,社会组织发展还处在"先发展、后管理"阶段,包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响,为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系,在"管制-管理-治理"的进程中,特别是在当前我国从管理向治理的转变中,应有一个实行政府主导型治理的过程,即"导理"的过程。因而,在中国推进国家治理体系现代化的过程中,不是简单地表现为"管理-治理"的过程,而是包含有"管理-导理-治理"的过程,即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程,也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是,政府起着领导和引导的主导性功能作用。政府的"导理"作用,具体地说有三个方面:第一,政府起着发动机和推进器的角色,承担领导责任,肩负创新使命,把握战略方向,确保制度供给;第二,更好地发挥政府在市场经济中"看得见的手"作用,制定规则体系,做好宏观调控,优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,促进共同富裕,弥补市场失灵;第三,政府帮助培育和完善各类社会组织,起着引导、规范、约束的作用,并倡导社会责任和培养公共人文精神,推动社会参与。在当前,中国只有实行政府主导型治理,才能实现有效的政府治理。
(三)当前国家治理的重点:创新社会治理体制
随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革,当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介,具有公共性功能,可以接受政府授权,承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系,马克思主义认为,国家最终要走向消亡,国家的权力要被社会收回,重归社会。在这样的进程中,现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出:"更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用,更加有效地提供公共产品。"十八大以来,党中央多次强调要完善"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的社会管理格局,这些政策为社会组织的生长和发展,提供了有利的宏观制度环境。
要加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序,第一,必须正确处理政府和社会关系,尽快实施政社分开,培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出:"让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理,有利于更好地发挥人民主人翁精神,推动社会和谐发展。"要改革社会组织管理制度,逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,引入竞争机制,探索一业多会,以改变行业协会商会行政化倾向,增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。第二,实施社会组织科学分类管理,进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,激发社会组织活力。例如,充分发挥民间商会、行业协会的中介作用,协助政府规范市场主体行为,维护市场经济秩序,降低交易成本;充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三,完善基层群众自治制度,创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设,健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系,发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四,构建"多中心、协作型、整体性"治理模式,坚持系统治理,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力,协作能力,培育社会资本,形成政府与第三部门合作伙伴关系,逐步迈向多主体参与,整体性协作,网络化治理的态势,实现治理结构良性和均衡,有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用,弥补政府供给的缺位或低效。
三、国家治理体系的建构原则和实现路径
当代中国,完善和发展中国特色社会主义制度,必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利,要更加注重改革的系统性、整体性、协同性,将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合,使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。
(一)国家治理体系的建构原则
一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神,又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系,并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统;要遵循科学的决策原则进行治理决策;要提高治理参与主体的能力及素质;要注重绩效,采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效,并对治理绩效进行评估及改善。
二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,更加注重健全民主制度、丰富民主形式,充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中,一要民主决策,决策不仅是政府的事,而是参与主体共同决策;二要民主参与,广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治;三要民主监督,治理过程公开化、透明化,巩固治理合法性。
三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界,明确公开的规则和制度为整合各主体利益,维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理,应大力发展和支持政务公开制度建设等实践,并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度笼子。
四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出,"坚定走中国特色社会主义道路,始终确保改革正确方向;坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,一切从实际出发,总结国内成功做法,借鉴国外有益经验,勇于推进理论和实践创新"。治理理论是一个舶来品,要在中国发挥作用,能够发展,需要将其中国化。从中国自身的国情出发,在推进国家治理体系现代化方面,其核心内涵是包括强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。
(二)国家治理体系的实现路径
一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中,我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系,即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序,要把"社会公正"、"公共利益"、"社会稳定"置于与"经济效率"和"发展增长"同等重要的地位,在有条件的情况下,甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念,必须坚持以人为本,实现科学发展;坚持公共利益至上,实现和谐发展;坚持实事求是,实现稳步发展。逐步从集权向共治转变,从人治向法治转变,从管理向服务转变,从权力本位向责任本位转变,从封闭管理向透明治理转变,从政府本位向社会本位转变。
二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制,立足"国家-社会-市场"的三分结构,形成公共权力为核心的多元治理格局,使各种治理权威既有合理的分工,又能形成统一的合力,确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面,要理顺政府不同部门之间的权责关系,建立分工合理、权责匹配,既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不断完善市场经济体制。发展社会组织,塑造公民参与治理的模式。机制方面,要完善协作机制,加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制,形成网络运转的互惠规范。健全责任机制,厘清治理主体的权责配置。强化监督机制,形成科学有效的权力制约机制,规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制,构建透明运作型的国家治理模式。
三是突出法制建设。建立健全国家治理的法律体系,有效治理包含着"公民安全得到保障,法律得到尊重,特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。"〔3〕(P268)建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革,树立宪法和法律的至高权威,完善中国特色的法律体系,推进立法、司法的科学化和民主化,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威,健全司法权力运行机制,深化行政执法体制改革,明确行政执法主体,合理分解执法职权,完善行政执法程序,规范行政执法行为,加强执法队伍建设,强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度。
四是推进政治改革。实现中国国家治理,必须走全面深化改革之路,尤其是加大政治体制改革力度。贯彻党的十八届三中全会精神,推进政治改革的任务主要有:其一,推进执政党改革。作为执政党,中国共产党要转变功能,从行政事务中解脱出来,专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等,利用各种支持资源,充分发挥其治理的最高权威作用。其二,推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变,优化政府机构设置,全面正确履行政府职能,进一步简政放权,深化行政审批制度改革,积极稳妥实施大部门制,优化行政区划设置,探索推进省直接管理县(市)体制改革。其三,推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对"一府两院"的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四,推进政协改革。完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。其五,推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,健全司法权力运行机制。
五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与,必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面,培育和发展社会中介组织,充分发挥第三部门作用,完善社会的自治组织机构(如村民自治和城市社区自治),使之成为社会治理的基础,建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律,规范和约束中介组织的行为,为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面,推进政府民主行政,完善民主决策,建立民众参与决策制度,如公共决策听证制度。推进政府信息公开,扩大民主参与、加强民主监督。
参考文献:
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