关于制度建设
是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。——2013年4月19日，习近平在中共中央政治局第五次集体学习时的讲话
制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。
不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。——2013年6月18日，习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话
习近平依法治党战略思想
必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用……提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。怎样加强和改善党的领导？怎样发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用？习近平总书记提出提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体制和执政方式的战略思想，而实现这一目标的最重要的措施就是健全完善中国共产党党内法规体系。
制度化改革为方向
党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务更加繁重、更为紧迫。同新形势新任务的要求相比，现有党内法规制度中存在的系统性整体性不足问题日益突出，特别是有的基础主干党内法规、配套性党内法规和实践亟需的党内法规尚未出台，明显滞后于实践的发展和形势任务的需要。党的十八大对推进党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平作出了战略部署。习近平同志多次强调，加强党内法规制度建设，要按照于法周延、于事简便的原则提高制度制定的质量，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。十八大以来，党内法规建设，体现了习近平总书记有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平的新理念和新要求。
十八大以来党内法规建设主要有两大特点：其一，特别注重党内法规系统化，构建党内法规制度体系。以《纲要》为核心的党内法规建设是根据党的十八大报告关于党的建设的部署，将党内法规分成六大板块：党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设。然后确定这些板块中现有的党内法规哪些需要修改完善，哪些尚属阙如，需要重新制定、补充。“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”其二，特别注重突出重点，明确目标。根据党内法规体系的要求，确定了5 年内需要修改完善以及需要重新制定的党内法规的总体框架，同时又根据现实需要和可能，将这个总体框架内的法规分成两部分：重点修改、制定的部分和需要抓紧调查研究、争取在5年规划期内修改、制定，或者如条件不成熟，亦可推延至下一个5 年规划期内修改、制定的部分。目前确定的目标很明确，即通过5年的工作，基本实现：基础主干党内法规更加健全；实践亟需的党内法规及时出台；配套党内法规更加完备；各项党内法规之间协调统一。
中国共产党不同于西方国家的政党，她直接领导国家的经济、政治、文化等各项事业。当然，中国共产党对国家的领导是依法进行的，党必须在宪法和法律范围内活动，党必须依法执政，党依法执政首先是依国家的宪法和法律。除此之外，党依法执政还必须依党内法规。因为党的组织、党的领导体系、党的执政权力结构、党的执政方式与党内监督、责任机制等均不能由国家法律规定。很显然，如果没有党内法规，党要实现依法执政是不可能的。在中国，要推进依法治国，建设法治中国，就必须推进依法执政，而要推进依法执政，就必须在中国共产党党内也实行法治，在党内实行法治，就必须规范党内法规。这些党内法规的建设是规范依法执政，党要管党，规范党的决策行为，保证科学民主执政的重要内容。对以前一些不规范的法规，达到清理目的。体现了习近平总书记重视法律，重视制度，调节党内关系，调节党内事务，以实现依法治党的战略目的。
党内也要法治化，不要人治化
有人疑惑，确立“党内法规”的概念和由党自己制定《条例》、《规定》对“党内法规”进行规范是否与法治的原则和要求相符合。笔者认为，这完全符合法治的原则和要求。一部分人之所以产生疑义，主要是对法治的“中国特色”认识不够。法治有普适性的原则和要求，也有各国基于本国国情的特殊性原则和要求。法治的普适性原则要求，必须对公权力（包括国家和社会公权力）进行规范，“把权力关进制度的笼子里”以保障人权。而法治的“中国特色”要求中国共产党应当依法执政，依法治党。因为中国共产党担负领导国家的职责，但其本身又不是国家机关的组成部分，故不仅应通过国家法律，而且应通过“党内法规”规范其权力，自己把自己的权力关进法治的笼子里。中国共产党依法执政首先必须依法治党。治党自然不能不发布各种各样的规范性文件。如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称“党内法规”，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求，就像我们过去很长时间所做的那样。
中国共产党的领导是宪法确定的事实，而中国共产党如何领导，是采取人治的方式还是采取法治的方式领导，我们可以选择。如果我们选择法治的方式，就必须将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化。现在中央通过《条例》和《规定》对“党内法规”和其他规范性文件的制定和发布进行规范，表明习近平总书记选择法治，选择依法治党、依法执政的坚定决心和态度。
党务与政务的交叉统一
在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是在公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理创新的特殊历史条件下，党内法规体现了党务与政务统一，从而推进法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。
第一，保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新。《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党对公共治理和社会管理创新的领导以及党的整个领导都必须在宪法和法律的范围内进行。但是宪法和法律对党的领导的规定是非常具有原则性的，要保证党的领导依宪和依法进行，就必须通过党内法规将宪法和法律的原则性规定具体化，使各级党委和党的组织的活动有法可依。现在的问题是，有关党的领导的权限、方式、程序的党内法规还很不完善；已经制定和发布的党内法规在一些地方和部门的党组织活动中还得不到有效执行，已经建立的监督和问责机制尚未有效运作，从而使得一些地方和部门的公共治理和社会管理创新脱离了法的规范和制约，变成了恣意胡为和滥用权力。因此，有必要加强这方面的党内法规建设，并健全完善相关的执行、监督、问责机制，以保障其有效运作和真正发挥作用。
第二，调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系，并使这些关系法治化、规范化，逐步纳入到现代民主和法治的轨道。我国在计划经济时代，党和国家机关的运作主要依领导人的意志、命令、指示进行，没有建立法治化、规范化的机制。改革开放以后，邓小平同志提出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，需要改革党和国家的领导制度以及其他制度。领导制度、组织制度问题是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。为了保证制度能够在不断改进和完善的基础上延续，避免人亡政息，解决小平同志提出的稳定性和长期性的问题，有必要加强党内法规建设。当然，这方面的党内法规建设要与国家立法、国家法制建设联系和衔接起来，因为这里涉及的不是纯党务问题，而是党务和政务的交叉问题。
其三，保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政。 所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。所谓“法律手段”是指执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法 。“法律手段”有时是相对“经济手段”和“行政手段”而言， 有时是相对“人治手段”而言。正如习近平总书记所强调，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授、博导）
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