从严治党与党的制度建设
十八大和十八届一中全会刚刚闭幕之时，中共中央政治局即举行了第一次集体学习，习近平在会上提出了“治国必先治党，治党务必从严”的重要任务。对于如何管党治党，习总书记始终强调制度建设，在党章修改之标，他要求全体党员“严格遵守党章”，因为党章是党的最重要制度，是全党的根本行为规范和党的根本大法。
2012年12月，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。这反映了作风建设不再停留在原则性的教育上，而是要通过制度建设促使作风转变。
2013年1月，习近平在十八届中央纪委二次全会上强调，“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务”，并提出科学有效地防治腐败。何为科学有效？其一、坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，即全面惩治；其二，“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处”，即严加惩治；其三，加强反腐倡廉党内法规建设，“把权力关进制度的笼子里”，形成不敢腐的惩戒机制，即制度建设；其四，“支持纪检监察机关开展工作，关心爱护纪检监察干部”，即发挥监督检查的作用。2013年12月，习近平听取河北省委党的群众路线教育实践活动情况汇报时指出，第一批教育实践活动处于收尾阶段，要将整改成效形成制度，确保“行得通、指导力强”，并将第一批活动中制定的整改措施和制度规定应用于第二批教育实践活动中，使之长期而稳定地发挥作用。
由此看来，习近平等中央领导集体对党的建设进行了创造性地探索，并始终强调制度建设这个关键。以制度和规则管党治党，是法治思维在党建中运用的结果。
法治思维与法治政党
党的十八大报告明确将“治国理政的基本方式”定位于“法治”，并要求领导干部“运用法治思维和法治方式深化改革”。十八大以来，法治甚至突破了国家、政府与社会层面，进入了执政党自身的治理领域，从而将法治国家推向了法治政党的新阶段。2013年４月，习近平主持中央政治局第五次集体学习时指出，要“提高拒腐防变和抵御风险能力”，制度问题更带有“根本性、全局性、稳定性、长期性”。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力。要更加科学有效地防治腐败，就必须提高反腐法律制度执行力，让法律制度刚性运行。法治是理性稳健、持久深远、行之有效的治理方式，是政治体系理智而成熟的标志，需要更高的智慧和治理能力。
2013年5月发布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《规定》），这两部条例被媒体称为中国共产党的第一部正式、公开的党内“立法法”和备案程序规定。它的颁布实施具有里程碑意义，标志着执政党自身的制度建设进入了法治新阶段。
2013年８月，中央首次对1978年以来制定的党内法规和规范性文件进行集中清理，对那些与党章相抵触，与宪法和法律不一致，或不适应现实的法规文件宣布废止，对已经过期或者调整对象消失的法规文件宣布失效。通过对767件中央党内法规的清理，近四成被废止或宣布失效，从而使执行的资源集中于有效的法规上。
2013年11月，中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，这是党史上第一次编制党内法规制定工作规划，确定了一批党内法规重点制定项目。
“党内立法”的争议与前景
当《条例》和《规定》公布时，媒体将这两部法规称为党内“立法法”。但也有学者和媒体人士提出质疑：党的规章制度能称为“法规”吗？“立法法”的提法岂不是意味着共产党拥有党内立法权？在他们看来，党组织制定的行为规范通常被称为“党纪党规”，它是用于约束党员的纪律，并不具有法的性质。这样做会不会导致将党内纪律和行为规范等同于国家意志，从而形成两种不同的法律体系？“立法法”的表达意味着执政党拥有立法权，最终会导致党法高于国法？
其实，只要我们简要研读两部条例的具体规定，就会发现以上疑问和顾虑是多余的。《条例》明确规定：党内法规需要经过严格的审议批准程序，凡与宪法和法律不一致的，由审议批准机关提出修改、缓办或退回的建议。“党内条例”和“规定”并不因为被称为“党内法规”和“立法法”而摆脱国家法的约束。
法治思维和法律手段要求共产党依法执政，既要根据宪法和法律治理国家，也要通过党内法规管党治党。当然，党内法治还只是进入党内法规体系建设和党内立法实践的起步阶段，要完善执政党自身的法治，还需要付出艰巨的努力。如重要党内法规的制定不只是限于党内征求意见，还可以推行党的代表大会或党委会的票决制；既然党内法规也是法，就必须具备强制约束力，如此，党内法规的执行就成为一个突出问题。如何建立执行党内法规的监督检查机制，如何建立有效的追究问责制，则是有待进一步探讨的重要问题。
（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导，政治学与行政学系主任）
责编/徐艳红 美编/李祥峰
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