从“官僚政治”到“社区治理”：创新我国社会管理体系的路径选择
当下，中国社会正面临着自1978年改革开放以来的“第二次转型”，机遇与挑战并存，传统的以政府规制为显著特征的官僚制显然难以应对。要在社会管理领域实现“善治”，达成“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的社会管理基本任务，进而实现“包容性发展”，必须创新并完善我国社会管理体系，完成从“官僚政治”到“社区治理”的重大转变。
在这一背景下，“社区”就被赋予了承接社会管理的历史重任。一般认为，社区具有满足生活需求、进行社会化、实现社会控制、社会参与和社会互助等功能，被视为克服集体行动困境的有效的组织方案，能在一定程度上解决“国家失灵”和“市场失灵”的问题。改革开放以来，社区已取代单位成为城市管理的基本单元和城市功能的基本载体，是“连接家庭与社会、家庭与政府的关键环节。”许多社会问题源于社区，也需要从社区人手解决，社区已成为加强基层社会管理，完善我国社会管理体系的重要抓手。
新中国社区建设历经数十载。1986年为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，1999年民政部又先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区作为社区建设实验区，为全国城市社区建设的全面展开提供了宝贵的探索经验。时至今日，我国城市社区无论是在数量还是在质量上都得到了很大的发展，但在社区治理方面也存在不少问题。一是社区治理行政化严重。在社区建设过程中，政府一定程度上还延续着大包大揽的做法，行政干预过多，在与社区的关系把握上仍居于绝对的强势地位，多采取行政指令来处理社区相关事务，形成一种“强行政、弱社区”的错位，导致“社区失灵”。二是多元参与不足。目前中国的社区治理主体仍显单一，除政府绝对强势、社区低度参与外，本应成为社区治理主要参与者的NGO、NPO等社会组织发展非常缓慢，难以充分发挥其应有作用。另外，由于普遍存在的社区文化缺失现象，使得社区成员的社区意识、社区情感以及参与意识严重不足，多中心治理始终难以成形。三是社区资源匮乏。一方面是人力资源匮乏，大多数社区治理工作者未经专业培训，专业知识缺乏，工作方法单一，工作效率低下；另一方面是政策资源缺乏，政策支持不够，政策间有效衔接较差，执行难度较大，相关配套支持难以满足社区治理的需要。四是自治能力偏弱。目前我国城市社区无论是在政策、资金还是人员配备上普遍存在严重依赖政府的现象，社区自身发展严重滞后，自主自治能力严重缺乏。面对基层社会事务的管理，社区多是协助政府处理，多扮演被动、协助的辅助性角色，未能真正成为基层社会管理的主角，充分实现社区治理。
面对错综复杂的利益博弈及社会困局，传统官僚制已尽显疲态无力应付，以致逐渐退出社会管理主领域。要填补官僚制退出留下的社会空当，就必须充分发挥社区在社会管理中的重要作用，改革传统社会管理体系，创新社会管理机制，实现由政府主导向政府引导的转变、由行政服从向多元参与的转变、由强制管理向协同治理的转变，最终实现由官僚统治向社区治理的转变。
第一，要以转变政府职能为首要前提。一方面，政府必须厘清政府行政事务、政府委托事务与社区自治事务的边界，实现国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、善治的转变，实现由行政命令向协调、沟通的转变，实现由政府绝对主导向引导、疏导的转变，实现由直接提供服务向购买服务的转变，实现由管理向服务的转变，最终实现由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”的华丽转身。另一方面，政府必须着力于指导和帮助社区成立社会组织。在社会组织成立之初，要从立法及政策供给等方面为其合法准入提供便利与支持，在社会组织发展过程中，要从资金投入、基础设施建设、人才队伍配备等方面给予帮助与扶持，大力提高社区的自治能力，帮助其确立在基层社会管理中的主体地位。政府要一改官僚体制下直接向社区供给公共产品的做法，鼓励、扶持一批有资质的社会组织，向其适度分权与赋权，使其成为公共产品与公共服务的供给主体，而政府则由“服务生产者”转变为“服务购买者”，其职能也随之转变，由“全面干预社区”转变为“政策引导扶持”。
第二，要以加大投入为实现保障。一是要加大人员投入，加强专业人员队伍建设。政府要选派一支具有社区管理及服务的专业知识、掌握专业技能的社会工作者队伍进入社区，引导社区的基层管理与服务健康有序发展；同时加大对社区服务现有工作人员的专业培训力度，以老带新，传带结合，通过社区管理及服务的专业教育培训，建设一支水平更高、素质更好、稳定性更强、专业化程度更高的社区管理及服务队伍。二是要加大资金投入，尽可能地使财政资源向基层社区倾斜。加大政府财政转移支付力度，编制财政预算可适当向基层社区倾斜，并通过政策导向，引导企业、社会组织等对社区建设、社区服务、社区管理进行投入，实现筹资渠道多元化。三是要加大物资投入，加快社区基础设施建设。在修缮原有社区设施的基础上，新建一批社区发展急需的设施，如社区活动中心、社区服务中心、社区游乐健身设施等，以满足社区居民的多样化需求。
第三，要以多元参与为实现途径。一方面，要从硬件和软件两个维度来推动社区居民积极参与。既要努力实现社区制度的规范化、合理化、配套化、完备化，完善社区居民委员会及业主委员会等基层自治组织的建设，疏通并完善社区居民的利益表达渠道，更要建构社区公共文化，激发并培育社区居民的公民精神与参与意识，强化公共意识与身份认同。另一方面，要取消NGO、NPO等第三部门组织进入社区的体制性、机制性、政策性障碍，积极鼓励并扶持其准入与发展，从登记、财政、税收等方面提供政策及资金支持，引导并规范社会组织的行为，鼓励其积极参与公共产品与公共服务的供给，增强其参与社会管理的能力，努力实现政府、公民、社区与社会组织的良好合作及良性互动。
第四，要以社区发展、社会和谐为终极目标诉求。一方面，通过转变社区治理及社会管理理念，实现社区治理的善治模式及社会发展的和谐氛围；通过与时俱进的制度完善，实现社区善治及社会和谐的制度化保障；通过构建社区利益表达及协调机制，实现社区治理主体的多元化；通过责任监管机制的完善，实现监督约束的机制化。通过以上建设，增强社区的自治能力，实现其自身发展，使之真正成为基层社会管理的主体，推动社会和谐早日实现。另一方面，社区治理也并非绝对意义上的“完全自治”，并非要完全否定并排斥政府在其中的作用，而是要始终坚持政府的引导与协调，在“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理格局下，实现社区的发展，推动基层社会管理的有序进行，最终促进社会利益诉求的合理表达、社会利益矛盾的有序调解以及社会利益格局的和谐共生。
（本文节选自李静：《解构官僚制：我国社会管理体系创新的路径选择》，《中共天津市委党校学报》，2013年03期）
