法律“红线”制约改革进展
在土地改革试点地区，普遍存在一些顾虑，如顶层设计不明晰，造成依法工商登记难；存在法律“红线”掣肘，一些改革因此进展缓慢。
据宁国市国土资源局工作人员介绍，尽管2013年的中央1号文件提出“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”，但对农村土地股份合作社等尚未作出明确规定，导致工商登记时无法可依，不能真正成为市场独立法人，阻碍了集体土地的上市交易。
农村集体土地的多头管理，给赋权于农民带来难度。据了解，林地、承包地、宅基地等分别属于林业、农业、国土等不同部门管理，土地确权工作协调比较难。由于历史原因，目前已确权的林地、承包地的实际测量面积与林权证、土地承包使用权证记载的土地面积出入较大，量化股权时经常产生争议，阻碍了土地产权制度改革的推进。
因缺乏政策和法律支持，导致改革进展缓慢的例子也并不鲜见。为深化农村金融服务，推进适度规模农业发展，合肥市自2012年3月起，选择在长丰县率先开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，以保障农业产前、产中、产后的种苗农资和服务资金需要。
根据试点要求，凡在长丰县域范围内经营面积在50亩以上或基础设施投入在30万元以上从事农业生产经营活动的农户、个体工商户、农业企业和农村经济组织，符合规定即可办理贷款业务。该项业务以依法依规、平等自愿、诚实守信为原则，坚持不改变农村土地所有权的性质、不改变农民的土地承包权、不改变土地的农业用途。
“试点一年来取得一定成效，但并未达到预期目的。”长丰县农委农经科负责人告诉《经济参考报》记者，截至2013年11月，共办成放贷3笔，贷款额约140万元。之所以成交量少，除了相关配套政策不健全外，最大的制约因素在于，该项试点工作脚踩法律“红线”。
基层反映，实施土地经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破。虽然我国农村土地承包法允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但对其抵押的问题《物权法》、《担保法》都未明确，缺乏政策及法律层面的支持。
无独有偶，芜湖市集体建设用地流转试点成效明显，但一直未能在全省乃至全国推开，一个重要原因就是难以逾越法律“红线”。芜湖市国土资源局相关负责人说，当时设计政策体系时开了口子，即规定国有土地上怎么做，集体土地就参照着做。
然而，根据我国土地管理法，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，农民的土地不能直接进入市场。若实践就是突破法律规定，所以在相关法律未修订时，基层对改革的顾虑较多，很多突破只是理论上的，实践中难以操作。
“从安徽部分地区土地改革试点情况来看，尚面临的障碍和难题应引起重视，需要强化顶层设计，特别是在政策法规方面给予支持。”安徽大学农村改革与经济社会发展研究院院长张德元表示，国家有关部门应尽快总结试点经验，综合国土、农业、金融等部门意见需求，加快政策法规修订步伐，以适应改革试点工作需要。
