二、治理危机与制度绩效
在制度多样性得到广泛承认的同时，全球化、信息化、城市化、工业化以及再工业化这些重大社会经济变化也对各国制度运行提出了崭新而严峻的挑战，各国面临着不同程度的治理问题或危机，一方面各国制度存在着不同程度的僵化，适应新环境的能力不足，另一方面无法及时回应或解决社会经济问题，制度绩效发挥不能满足社会公众的要求和期待。
比较而言，一直对自身制度充满信心，并且力图将之推及世界的西方国家，面临的治理问题更为严重。尤其是2008年全球金融危机爆发后，美国、欧盟、日本等发达国家受困于制度的制约，难以对面临的问题给予及时有效的回应，遭遇到严重的治理危机。库普钱认为，目前西方世界出现了治理危机，西方治理模式进入了明显的无效期。原因有三个：一是全球化已经使这些国家的许多传统政策工具失灵；二是西方国家民众要求政策解决的许多问题都需要一定程度的国际合作；三是国内社会公众情绪低落并且分裂严重，无法形成有效的公众参与、社会竞争以及制度制衡。[3]
前苏联和东欧国家虽然进行了彻底的制度重建，但是转型过程艰难。无论是制度性质的改变，还是具体制度的调整，并没有产生预期的良好效果，反而造成了长期的经济停滞、严重的社会危机，许多经济社会发展指标落后于改革前。显然，制度转型不仅是制度形式上的，更要体现在制度效果上。
许多发展中国家依然面临着发展困境。在制度形式上，许多发展中国家参考西方的制度设计，建立了一套完整相似的制度，但是与本国国情脱节，无法有效运行。即使是实现了以选举为核心的民主化，由于国家的治理能力不足，大量的社会经济问题也无法仅仅依靠选举来解决。不仅这些国家自身，包括联合国在内的许多国际组织也越来越认识到简单的制度移植存在的问题。[4]这说明，有效的制度，必须是扎根于本国国情的制度。
以中国为代表的新兴市场国家的快速发展，显示出治理的改善不能简单地用所谓的民主化来实现。简单地使用民主—专制这样的两分法来看待这些快速发展的国家，无法客观全面地理解这些国家治理能力提高与本国制度的关系。这种认识在2008年全球金融危机爆发之后得到了进一步强化。一方面，西方社会，尤其是西方学者开始认真地检讨关于中国的判断，更加客观地对待中国的制度特点和制度优势；[5]另一方面，新兴市场国家的成功做法也开始受到发展中国家，乃至一些西方国家的重视。美国《新闻周刊》在2009年的一期杂志上以“为什么中国行得通？”作为封面标题。在内文开篇就说，“中国是今年唯一一个可能取得靓丽增长的主要经济体，因为它是世界上唯一一个惯常打破经济教科书每一个原则的国家”。
治理重要性的提升，说明了不同的制度都会遇到治理的困境，但也会在解决具体问题上发挥出各自的优势。因此，要尽可能地避免陷入对制度的价值预判或者意识形态定性，尤其不能将自由民主制度作为衡量不同制度优劣的最终标准，而要重视制度的治理绩效。“在一个政治经济模式相互竞争的世界里，人们越来越倾向于用为民众提供物质利益的能力来判断哪种模式更具吸引力，而无论这种模式有多民主。对于在这个世界上存在的很多与西方不同的制度，只要它们推动的是进步而不是暴力，西方就应该尊重它们的政治自主权。”[6]
制度绩效集中体现了制度运行的结果，它指的是制度运行取得的社会经济政治文化等综合效果，集中体现为人们物质精神生活水平的改善和提高。不同的制度会实现同样的制度绩效。[7]联合国开发计划署发布的人类发展指数、世界银行以及其他国际组织近年来进行的治理指标评估都可以视为对制度绩效进行比较和评价的实践探索。而一些学者也以“治理”为核心概念设计了多个评价指标体系，并且选取了一定量的国家进行评估实验。这些努力说明，即便是不同国情下的不同制度，在许多领域也是可以进行绩效比较的，可以确定较为客观的标准，形成底线性共识。如果制度运行有利于人们物质精神生活的改善和提高，那么这样的制度就是有效的，就会获得人们的认同和支持。
各国发展水平的不同，决定了不能简单地用当今横向的维度来衡量各国的制度绩效，必须选取历史纵向的维度来比较各国制度绩效提升的过程，并以此为主要尺度，再辅以与同等发展水平国家的比较。尤其不能简单地用西方国家的现有发展水平作为衡量各国的唯一标准。那样就会忽视各国为提高制度绩效所作的努力，也会导致对各国制度多样性的否定。库普钱在评论各国的政治多样性时提醒说，要认识到没有哪个国家哪种体制能够垄断“善治”的提供。正如没有民主的普遍形式，没有责任政府的普遍形式一样。[8]
制度绩效内容非常丰富，可以进行不同的类型学划分。从制度作为一个系统的视角，可以将衡量制度绩效的标准分为三大类(见表1)：一类是制度产出标准，即制度能够提供满足社会成员基本需要的产品，包括秩序、基本公共品和集体行动；第二类是制度输入标准，即社会成员对于制度的态度、要求及其表达，可以分为对制度的承认和参与两个层次；第三类是制度改进标准，即制度在一定的时空条件下进行完善的能力，可以分为自我调整和自我纠错两个层次。只要达到其中的大部分标准，就说明了该国制度能够稳定运行，实现基本的治理效果，具有合理性和合法性。
第一，维持秩序。这是一套制度存在的最基本的功能，就国家制度来说，它首先要将社会各个阶层的矛盾和冲突控制在一定范围内，避免相互冲突造成整个国家的破裂、社会的动荡。[9]就单个制度来说，能够起到规范社会成员行为的作用，减少社会成员成规模的破坏制度的行为。目前国际社会讨论的“失败国家”，最突出的特征就是各项制度无法维持社会政治生活的有序性。
第二，提供公共品。从广义上讲，秩序也是一种公共品，但是在现代社会中，公共品的范围和内容有了很大的扩充。为社会成员提供更多的公共品成了国家制度的合法性来源之一，有学者称之为“社会幸福主义”，即国家为了寻求统治合法性，给消费者提供不断增多的商品和公共设施。[10]一些研究发展中国家政治的学者研究发现，政府管理社会经济的能力是这些新兴国家获得合法性支持的重要来源。白鲁恂曾说，“统治的合法性一方面为政治系统的一种属性，其特别与政府结构的绩效有关”。[11]由于公共品内容的丰富，所以可以选取社会安全、纠纷解决、基础设施建设等基本的公共品作为衡量制度绩效的底线标准。
第三，实现集体行动。社会成员是多样的，并且相互之间存在着一定的矛盾甚至对立，他们之间如何实现合作，在共同目标实现上达成集体行动是衡量制度绩效的重要标准。[12]制度发挥的是协调不同社会成员关系、调节和动员资源、确定责任和权利的功能。只有达成有效的集体行动，才能解决整个社会发展过程中面临的重大问题。随着风险社会的到来，突发事件的增多，集体行动能力在预防风险、应对危机过程中的作用越来越突出。
第四，为社会成员提供表达和参与的渠道。一个制度要运行起来，必须与社会成员进行互动，了解他们的需求，并作出相应的回应。表达和参与是社会成员对制度的输入方式，不同的国家都有自己富有特色的制度输入方式，虽然表达和参与的方式与程度存在着差别。差别的存在既取决于制度的开放性，也取决于历史文化传统、社会利益关系以及社会成员的能力。对于任何一套制度来说，社会成员的表达和参与不能超过制度的承受能力，否则就会造成制度的瓦解。因此，表达和参与的可控性是衡量制度绩效的基本标准。
第五，制度要有自我调整能力。制度往往是对过去的经验和做法的总结和提升，虽然有普遍适用性和延续性，但是也有时空局限性，尤其是随着社会经济环境变化的加速，制度的适应力和调整力越来越重要。制度的自我调整能力是可以通过制度输出和输入衡量的，但是也要关注制度自身的反思能力，尤其是制度的制定者和执行者对于问题的判断能力和自我纠错能力。
以上五条标准的核心就是制度的有效性。亨廷顿在比较了各国发展差异后也承认，“当今世界各国之间最重要的政治分野，不在于他们的政府形式，而在于他们政府的有效程度”[13]。邓小平在上个世纪80年代就曾经提出，评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，“关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看是否增进人们的团结，改善人们的生活；第三是看生产力是否得到持续发展”。[14]
随着全球化进程的加快，各国都面临大量的新旧问题，制度的有效性成为各国普遍关心的问题。2008年全球金融危机爆发后，中国与西方国家在应对危机、实现发展之间的鲜明对比，使制度有效性的讨论更为热烈。福山在批评美国的政治制度已经沦为“否决体制”[15]的同时，提出要客观地看待中国的制度。在他看来，尽管中国的责任机制存在缺陷，但是政府努力给公民提供他们所需要的物品，尤其是安全、就业、提高生活水平等，其制度有效性远远超过了大部分类似的体制。许多发展中国家已意识到，民主不是包治百病的灵丹妙药。中国的模式足以启发各国思考，如果一国政治制度不契合本国的文化、历史条件，结果一定是水土不服。“中国模式的意义，不在于向世界各国提供足以替代民主制的灵丹妙药，而在于从实践上证明了良政的模式不是单一而是多元的，各国都能找到适合本国的政治制度。”[16]
