摘要： 中德两国学者近年来研究地方治理所采取的一种路径，是从地方政治能动者出发，选择特定的政策领域来分析这些能动者在政策执行中的行为方式，以及对政策执行绩效产生的影响。中国地方治理方式是多样的，但还是有共同规律可以寻找。而分析地方官员与制度之间的互动关系、相互塑造关系，是探求共同规律，理解地方治理运行的重要路向。
关键词： 地方政治;能动者;治理绩效;分析路径
地方治理在当代中国政治中的重要性是毋庸讳言的，原因除了其结构性地位外，更在于其越来越突出的能动性。地方官员是地方治理中的主要力量。作为中国官员队伍的主体，省以下各级官员，尤其是县乡官员不仅是国家法律政策的具体执行者和解释者，也是所生活区域中具有很大影响的群体。他们的能力素质、操守追求、言谈举止等既决定着各地政治的运行和治理的绩效，也影响着当地社会的发育、社会关系的调整、社会风气的提升以及社会与国家关系的协调。“郡县治天下安”这句古训，现在经常被用来形容地方在实现中国社会经济发展与稳定过程中的基础性地位，当前，地方官员也已经成为整个社会关注的对象、各种矛盾聚集的焦点。
一、地方官员的多重形象
在这个社会变化迅速和利益更加多元的时代，地方官员的形象早已不是原来官方宣传中的“人民的勤务员”、“群众的好干部”，而是多重并且相互冲突的。在国家的眼里，他们可以是国家意志的忠诚执行者，也可以是“上有政策，下有对策”的投机分子，甚至破坏党群关系的腐败分子。在当地社会公众眼里，他们或者是自己身边熟悉的，能够光耀门庭的子弟亲戚朋友，也可能是用公共资源为自己家庭、群体谋利益的贪官。而在自我的评价中，地方官员可以是收入稳定、办事容易、幸福感很高的群体，也可以是职业风险高、“五加二、白加黑”地拼命工作却面临晋升“玻璃天花板”困境的群体，更可以是爱好丰富、风格独特、异于主流的个性官员。地方官员的多重形象甚至成为火热的“官场文学”的重要资源，以不同层级地方官员为对象的文学作品作为畅销书被摆在机场、车站的书店里，成为中国文学界少有的现实主义成果。
地方官员形象的多重性是多种因素造成的，其中的两个因素尤其值得重视。第一个因素是官员内部的分化。目前的官员队伍既不是1949年解放后根据出身建构起来的“革命干部”，也不是1980年之后选拔出来的“四化”干部，而是来源更为多样、利益差异明显的一个多元群体。来源多样体现为受教育程度、个人经历、家庭条件等多个方面。利益差异集中体现为收入、观念和能力方面，形成的原因可以归结为城乡差别、区域差别、部门差别以及个人的情况(比如家庭条件、社会关系以及对公共权力的使用)。随着官员的内部快速分化，我们除了可以用传统的“贪官-清官”标准来区分官员外，还有了更多的其他标准。比如“能干与平庸”、“唯上与务实”、“改革与保守”、“会干事的与会做官的”、“本地与外来”、“从基层做起来的与空降而来的”以及不同“派别”(比如“转业军人”、“同乡”、“同学”等)。当然，在这些二元分类光谱上，还有很大的过渡带。许多官员由于经历的丰富，具有多重身份，可以归纳到不同的群体之中，并且在不同的政策领域或者具体事件中，会理性地选择使用相应的身份，甚至会出现身份的冲突。但是，当自己所处的群体利益受到损害的时候，这些官员也会选择最低限度的共同身份，以形成群体内部的战略性联合。所谓的“官官相护”在地方官员行为选择中依然有效。
第二个因素是国家-地方-社会三元关系的复杂化。在中国传统社会治理中，这就是一个重要关系。柳宗元的《封建论》肯定了郡县作为“地方”这个中间环节在协调国家-社会(或民众)关系时的重要性。他说秦王朝的失败不是由于郡县制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主张，要实现好的治理，就要“使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安。”
这个治理逻辑同样也适用于对当代中国地方政治的分析，但是在新的条件下这个三元关系变得更加复杂了。复杂性体现在三个方面：首先，国家的职能是通过许多部门体现出来的，形成了明确的“条条”关系；其次，地方是多层级的，而且对地方官员的管理采取的是“下管一级”的方式，地方政府的利益主体地位得到了确认，形成了明确的“块块”；第三，地方社会的多元化和自主性增强。随着市场化、城市化、经济全球化以及信息网络化的发展，地方社会内部结构快速变化，利益格局重构、社会自主性不断提升，更为重要的是地方社会已经成为了开放的空间，与外部社会形成了多层次多渠道的互动关系。地方政府与地方社会的关系带有了明显的开放性。
学者们在研究中国地方政治的过程中，已经注意到地方官员的多重身份，并且试图将其理论化。许多政治学、社会学、经济学以及历史学的研究成果都在进行这种努力，形成了诸如“地方公司(或合作主义)”[1]“地方政府企业”[2]“赢利型与保护型经纪”[3]、“政治企业家”、“创新者”等用来描述地方政府或者地方官员的概念。[4]这些概念都是围绕着“国家-地方-社会”这个三元关系建构而成的，可以概括为三类：一类将地方官员视为国家利益的代理人和国家意志的执行者；第二类将地方官员视为地方利益的代表者和保护者；第三类将地方官员视为内部一体的、具有自主性的，能够对当地社会经济发展进行规划和领导的群体。围绕这三个角色，也可以形成三个反角色，即：国家意志的背叛者或者脱离者；地方利益的侵犯者；内部分裂并且被外部力量左右的群体。(具体见下表)
尽管由于学科、观察视角、观察领域等的不同，地方官员呈现出多种角色身份，但是这些研究的基本前提是一致的：承认地方官员在当代中国治理中的能动作用。这种能动性不仅塑造着国家-社会关系、国家-市场关系在不同地域中的不同形态，而且直接影响着国家治理和地方治理的绩效。
二、研究地方官员的可行路径
既然地方官员是当代中国治理过程中的重要能动者，那么在中国这样一个规模超大、政府多级、官员队伍庞大的背景下，如何研究地方官员在国家治理、地方治理过程中的作用呢？
首先的问题是如何定位地方官员。中国省以下地方层级复杂，远非宪法规定的那样只有县、乡镇两级，而实际上存在着副省级城市、地区级、县级、乡镇四类。截止到2010年，副省级城市15个(10个省会城市，5个计划单列市)，地区级行政单位333个(地级市283个)，县级行政单位2856个(县1461个，县级市370个，市辖区853个，自治县117个)，乡镇级40906个(镇19410个，乡14571个，街道办事处6923个)。[5]对于在省以下各层级工作的官员数量，没有确切的统计，但可以肯定他们占整个官员队伍的绝大多数。从对干部队伍数量的估算中可以看到他们是个庞大的群体。有学者从公务员的两种统计口径来计算，狭义的公务员指的是各级行政机关工作人员，数量为500万人，广义的包括行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为1053万人。[6]另据孙涛等的研究，“干部”主要包括“党、政、军、企、事、群”六大领域，涵盖了在党政机关、人民团体和公有制事业单位工作的所有脑力劳动者，约有3800万人。根据《中国统计年鉴》“公共管理与社会组织就业人员”统计的推算，“党政群”三大领域有1100万人。[7]作者从国务院2009年发布的《中国人权事业的进展白皮书》中所列举的少数民族干部数据进行反推，也可以估算出干部的数量。[8]截至2009年，全国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%，以此推算全国干部数量是3918万。
当然，在中国的政治体制中，我们不仅要关注庞大的干部数量，而且要充分地理解地方干部的地位和形象。从分工的角度看，县乡政府的首要任务是执行上级政府的政策。而执行上级政策需要赋予地方政府以一定的弹性，即地方政府应该在执行这些政策时享有一定程度的政治自主权。这在农业政策或环境政策领域可以一览无余。例如，地方政府必须执行诸如“社会主义新农村建设”之类的政策，然而这类政策的表述通常相当宽泛和模糊，它只是泛泛地设定某些标准，而不会提供清晰的执行指南。原则上，中央要求地方根据当地的条件来执行这些政策，这就赋予了县乡干部以一定的政治能动性。
胡伟列举了塑造县级政府或官员行为的三种因素：(a)上级(中央、省、市)指示；(b)有限的地方(财政、工业企业、土地)资源；(c)考核指标(主要集中于经济方面)。根据胡伟的研究，七十年代末期以来，县级政府已经从指导经济发展的角色转变成了政治企业家和经纪人。指导职能主要是针对地方国有企业而言的，它是连接市场和政府权力的纽带。八十年代中期以后，他们成为推动国有企业私有化和促进市场发展的中坚力量。2002年以后，县级政府的这种推动职能被为私营企业和农村地区提供服务的新方向所取代。[9]
实际上，在保持农村发展和维护农村稳定方面，县级政府扮演着十分重要的角色。他们是联系上级行政单位和地方老百姓的桥梁。这就意味着，县级政府需要解决政策执行过程中无休止的冲突和矛盾。格雷姆·史密斯(Graeme Smith)认为，只有满足如下三个条件，县级政府才能够发挥带头作用：(a)有利于年度绩效考核；(b)能够增加本县的财政收入；(c)符合地方干部的个人利益。[10]此外，能够增加象征资本(symbolic capital)等非物质利益也应该考虑进去，因为这一因素可以激励地方干部在政策执行过程中有所作为。尽管史密斯刻画了当前中国农村发展的诸多现实，但是，他对县级政府的观察显然忽视了过去十多年来中国农村在某些方面的实际发展。因此，理解上级政府的要求、地方干部的利己性和农村发展之间的关系将显得尤为重要。
樊红敏将县级干部概括为一个拥有相同活法的群体，他们每天都要参加各种会议，经常要聆听高层领导的讲话，需要定期向上级汇报工作，时常要接待上级的视察。尽管如此，地方干部还常常苦于各种消极的公众形象，他们要忍受激烈的同行竞争，最有能力的干部也不一定能够得到提拔。[11]在晋升方面，资历、业绩和个人关系非常重要。对于地方干部来说，职位越高，与决定他们升迁的上级领导搞好关系越重要。工作历练对于干部提拔是很有帮助的，因为经年累月的工作为他们积累了更多的专业技能和人脉。从统计数据上看，那些在某个重要的政府或党委部门工作过的干部能够更快地被提拔到县或乡镇的领导岗位上来。[12]与领导班子(例如常委)走得越近，被提拔的机会越大。[13]
在某些人眼里，乡镇干部通常被看作一群目无法纪、横行乡里、鱼肉百姓的另类。[14]他们思想情绪低落、政治责任感不强、工作作风不实、对人民群众不亲，热衷于浪费乡镇资源和编造统计数据。[15]苏耀昌(Alvin Y. So)把乡镇政府看成“掠夺型政府”。[16]一位前乡镇党委书记认为乡镇干部是“吞噬农民的寄生虫”。[17]有的中国学者使用“没动力的，被动的”等消极词汇来形容乡镇干部，认为他们只会按上级指示行事。这一点可以通过许多结构性因素来解释：由于乡镇和县级干部不是由选举产生的，他们只需对上级负责，他们没有动力来满足地方百姓的需求。[18]正如一位前乡镇党委书记所提到的，在老百姓心目中，乡镇干部之所以努力工作，只不过是为了得到上级政府的提拔。因此，地方干部“不怕群众不满，就怕领导翻脸”。[19]然而，根据这一逻辑，这种消极的印象并不能解释近些年来中国农村的实际发展。为此，我们必须搞清楚乡镇干部和政府的消极的公众形象和办了一些实事之间的悖论。为了解决这一难题，有人区分了五类干部：学习型干部、发展型干部、民主型干部、服务型干部和廉洁型干部。[20]然而，这种简化的解释力不大，因为地方干部通常具有多面性：他们可能腐败但仍然有功于地方发展；他们可能不够民主，但仍然有学习能力(例如，他们善于吸引外部资金和与地方企业打交道)。这就使得我们需要更为复杂的经验证据来证实乡镇干部在地方层面的政策执行中的角色及其效果。
当然，在过去几年中，也存在一些负面的描述引起了人们关于乡镇政府存废的讨论。一种观点认为，在21世纪初取消农业税之后，乡镇政府没有存在的必要了。另一种观点认为，60%的人仍然生活在农村，县级政府在他们各自的辖区内无力管好这么多的人，只有乡镇政府才能够有效地提供公共物品，并在地方政府和老百姓之间建立合理的反馈机制。[21]
为了兑现年度“目标责任状”，乡镇干部必须完成一些敏感的任务，例如计划生育、社会治安综合治理、食物储备和供给、流行病和动物防疫等，这类任务涉及的政策领域有30种之多。一份关于中国乡镇党委书记的研究表明，他们所面临的主要问题包括：乡镇财政困难(72.82%)、社会不稳定因素(41.13%)、农民的觉悟(35.49%)、公益性事业兴办难(31.13%)、村干部素质参差不齐(23.94%)、土地矛盾(11.41%)。[22]高层政府并不是特别了解乡镇政府所面临的这些难题。2006年取消农业税，不再进行“三提五统”后，乡镇债务急剧增加。今天，乡镇政府只有少量的业务预算，他们必须向上级政府申请项目资金以提供基本公共物品。此外，乡镇干部的待遇不高，在有些地区，即使是为了领取这点微薄的工资，他们通常还得等上好几个月。[23]尽管如此，他们还要面对：(a)县级政府的要求和控制不断加码；(b)地方老百姓的需求不断增加；(c)来自自身和同行的晋升压力不断增大。[24]此外，乡镇干部通常是村民发泄的对象，后者要求前者解决现实生活中的各种问题。
由于乡镇干部的决策权较少，威望较小，他们常常把自己看作二等公务员或者弱势群体。他们面临着很大的绩效评估压力，工作不受尊重，很难得到提拔。有研究表明[25]，诸如此类的境遇使得乡镇干部忧郁不堪，有的甚至把这种情绪传达给家人，失眠等问题层出不穷。[26]
现有研究对地方官员的定位主要采取三种方式：
第一种方式将地方政府等同于地方官员，将地方政府视为一个理性的主体，地方官员的行为不过是地方政府意志的具体实现，因此研究的重点是地方政府与国家、地方社会以及其他地方政府之间的关系。这是一种整体性方法，通常被经济学者、政治学者、公共管理学者所采用。这个方法的最大优点是将复杂的关系简明化了，但缺点则是无法将地方官员个体的作用、地方官员之间的关系纳入解释的框架之中。
第二种方式选择个别地方官员进行研究，分析这些官员个人在治理过程中的作用，讨论他们发挥积极或消极作用的原因。这种个人主义的研究方法通常被社会学者、政治学者所采用。中国政治还有强烈的“人治”色彩，地方政治更为明显。关注官员个人，可以真切生动地揭示出现实治理过程，但由于官员个体的差异较大，如何从个别案例的分析中抽象得出普遍性结论具有很大的挑战性。
第三种方式是将同一层级、同一个部门或特定地域中的地方官员作为一个群体进行研究。相比于前两种研究进路，这种方式具有很大的挑战性，因为官员个人信息的不公开、不完整，很容易使人质疑地方官员如何作为一个群体存在和发挥作用，尽管无论是干部管理制度还是人们的日常判断都会将地方官员默认为是一个群体。既然地方官员作为一个群体已经成为了一个常识，那么研究者的任务就是如何使这个判断在分析中具有可操作性。
从2008年开始，中央编译局比较政治与经济研究中心与德国杜伊斯堡大学的东亚研究所、图宾根大学的大中华研究中心联合以“社会主义新农村建设的执行”为对象进行了持续的田野调查，努力探索将地方官员作为一个群体这个判断变得可操作化。必须承认，虽然中国地方政治充满活力，存在着许多令人着迷的问题，但是要进行实证研究则困难重重，其中最突出的问题是如何进入地方政治，因为纸面上的政治与现实中的政治存在着巨大的差异，不能进入到地方政治的运行过程中，则连隔岸赏花的可能性都微乎其微。生于斯长于斯的中国学者尚且如此，外国学者面临的困难则更大。
借鉴以前合作的经验，中德双方首先把地方的层次确定为县、乡镇两级，不仅因为这两级的官员更容易接近，更因为县乡两级处于国家-社会的交接面上，是国家意志与社会诉求互动的平台。接下来是选择研究的领域。县乡政权承担了诸多职能，所谓“上面千条线，下面一根针”。这些职能所涉及的领域，存在着开放度、政治敏感度高低、涉及的部门数量多寡以及体现国家-社会关系程度深浅等差别。
经过多方考虑，我们最终选择了“社会主义新农村建设”这项开始于2006年的国家重大发展战略。到我们开始研究的2008年，这项战略已经执行了两年，开始产生效果，更为重要的是这项国家战略每个地方都要执行，因此可以进行不同地方间的比较研究；由于国家有明确的要求，并且主要是“投入”政策，被地方官员视为“做好事、善事”，因此开放度和政治敏感度不强；作为一项党和国家制定的战略，涉及诸多部门，比如党委的组织部、宣传部、农村工作部，政府方面的财政局、农业局、环保局、卫生局、科技局等，因此可以接触到不同部门的官员；由于这个战略针对的是农村的发展，乡镇、村的干部都涉及其中，并且直接关系到农民的利益，所以可以接触到基层干部和农民，能够了解到政策对象的反应和意见。
