财政腐败的表现形式
财政腐败的概念界定。围绕着公共财政支出所产生的权力，是各级政府非常重要的一部分行政权力。国家的公共财政支出，来自于由税收、国有财产经营性收入、国债等组成的国库收入。公共财政预算的制定、财政的拨付与审计、公共政策的制定、公共服务项目实施与验收等都与公共财政支出密切相关。国际上对腐败的通行定义是“腐败就是滥用公共权力以谋取私人利益”。（Tanzi，1995，IMF）财政腐败，指的是围绕着公共财政支出的过程所滋生出的一系列腐败现象。从财政支出的过程看，这一系列的腐败既包括对公共财政的给付有所影响的国家公务人员的腐败，也包括公共财政的无效支出所带来的腐败，还包括对公共财政支出项目监督过程中公务人员的玩忽职守与不作为。从性质来看，财政腐败既包括明显的违法性行为对公共财产带来的损失；也包括公务人员对公共资源的过度占有、过分使用等灰色地带；还包括行业自律性，公共服务项目监督、评估、验收的流程、标准等更具技术性的具体问题。财政腐败带来了公共财政支出的低效，并将损害由公共财政支出所保障的公民共同利益。总而言之，财政腐败指的是在国家公务人员代理公民行使公共财政权力过程中，因为主客观原因把公共利益转化为个人私利，损害公共利益的行为和现象。
由财政权力引起的公务员腐败。财政权力是政府行政权力的组成部分，财政支出将受到国家宏观政策、地方和行业发展规划、具体实施方案、行政审批程序等各种行政性因素的影响。因此，财政支出的过程蕴涵着权力运作的巨大空间，由此孕育着产生腐败的可能性。围绕着财政权力的运作所产生的腐败，可以划分为两类：其一，直接对公共财产的侵占，如挪用公款、贪污等；其二，利用公共财政权力为私人牟利，例如受贿等。这种类型的腐败，其本质在于公务员个体对公共权力的滥用和侵占。虽然对公共权力的滥用和侵占并非局限于公共财政权力，也非所有的滥用权力牟取私利在客观上必然带来公共财政的损失。但是，对公共财政权力的滥用具有特别严重的社会后果，对公共利益的损害特别严重，利用职权牟取私利将带来较高的公共利益损失的风险。
由财政支付的行政开支腐败。财政开支中有相当大的一部分用于支付公务人员的薪酬及行政开支。其中行政开支既包括各级行政部门的日常办公支出，也包括会务、接待、差旅、考察等费用，还包括办公场所的修建、维护等方面的支出。行政费用在财政开支中所占的比例，将直接影响到用于公共服务的资金额度。因此，有效控制行政费用是提高政府效能，创造更多的公共利益的必要条件。行政开支腐败指的是，在行政过度支出中所带来的腐败。我国政府对于公款支出中的腐败，也曾出台过多项相应规章制度进行控制。但是，从实际效果来说，却难以获得明显的成效。从本质上看，这种性质的财政腐败，具有一定的群体属性，即公务员群体能从这种类型的腐败中普遍享受一定的利益。因此，这种性质的财政腐败，也具有一定的制度属性。也就是说，虽然这种类型的腐败有时会违反某些相关规定，但是却能在现有的财政制度下得到审批。更多的时候，只有在某些具体的资源滥用引起了广泛的社会关注之后，才会出台相应的规定对某些行政支出做出较具体的规定。
公共服务支出中的财政腐败。财政支出的社会效益，直接产生于投入公共服务领域的财政支出。这一部分支出，包括各种公共设施建设、社会福利等方面的支出，以及为发展地方经济所做出的政策性投资。这一部分的投入的效果将直接影响到公共利益的实现。公共服务支出中的腐败，主要涉及到“政府出资或援助的公共投资中的腐败损失，在中国还包括国有经济投资（指国有企业和国有事业单位投资）；政府采购合同；政府其它公共支出，在中国还包括由政府资助的机构（学校、医院）支出中的腐败损失。这既是一种经济腐败又是一种政治腐败。”在公共服务支出中的财政腐败，主要表现为公共服务的成本过高，质量过低，资源浪费严重，甚至以次充好，严重影响人民群众的生命财产安全。在公共服务支出的所有领域，几乎都可以发现财政腐败存在的风险。例如，人们所广泛关注的医疗体制问题，高校的教育质量问题，层出不穷的豆腐渣工程，社保案等等。公共服务支出中的财政腐败，将更为直接地影响到公共服务支出的社会效果。因此，将更为严重地损害公共利益的实现。而这一类型的财政腐败，往往与政府未能充分行使其监督职能密切相关。
各种财政腐败的内在关联。如果说，由财政权力所引起的公务员的腐败，更多的是在权力面前的个体迷失；行政开支中的财政腐败，反映的是公务行政开支中财政约束机制的缺乏；公共服务支出中的财政腐败，涉及到的是公共服务支出的监管机制。那么，三者在以下方面具有共同点：首先，三者都与公共权力的行使密切相关；其次，三者都将以削弱公共利益的实现为代价，来实现少数群体的利益；最后，三者都将影响财政支出的效果、社会共同利益的实现，并最终削弱行政权力自身的合法性根基。
对三者进行比较，实际上能够发现其存在着内在的关联性。首先，虽然不同的财政腐败类型产生于不同的领域，腐败受益人群有所不同，但是公务人员始终是权力行使的主体；其次，由财政权力所引起的公务员腐败，在某种程度上构成了行政开支、公共服务支出中财政腐败的前提；最后，三种不同类别的财政腐败形式，能够相互作用共同加强，因此必然有着共同的制度性根源。所以，对财政腐败的探讨，必然需要进入权力运转的深层逻辑。
从公共选择理论视角对财政腐败进行深入分析
公共选择理论的基本观点。公共选择理论的兴起是西方世界政治危机的产物，公共选择理论创造出了一种新的国家形象以取代之前占据主导地位的“慈善国家”形象。作为20世纪后半叶的主流理论，公共选择理论已经融入到西方社会的各种制度实践中。本质上，公共选择理论是经济学向政治领域延伸的产物。按照布坎南的说法，公共选择是政治上的观点，它是在把经济学家的工具和方法扩大运用于集体或非市场决策过程中产生的。因此，公共选择又被称作政治经济学或政治学的经济学，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。
公共选择理论认为，需要重新统一在“经济”与“政治”两大领域对人的基本假定，主张把利益分析应用于政治领域。因此，在人类社会中，有两个市场，即经济市场与政治市场。在经济市场中的活动主体是需求者—消费者，供给者—厂商；在政治市场中的活动主体、需求者和供应者，则分别对应于选民、利益集团和政治家、官员。政治市场与经济市场的区别在于：经济市场中，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；政治市场中，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。
因此，公共选择理论将经济学的视角引入对政治领域的分析，形成的是一种交易政治学。公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把社会选择或政治决策过程作为一种交易，把政治过程看作是市场过程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。进入政治领域的人们也有各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应该受到承认和尊重。
同时，公共选择理论强调个人主义方法论，认为人类的一切政治、经济行为都需要从个人的角度去寻找原因。在这个理论框架中，公共选择理论就把高高在上的抽象国家，还原成了具有现实利益的政治家、官员，神秘的政治过程被比拟成政治家、官员与利益集团、选民之间的利益交换。传统国家理论强调的是国家对于公共利益的实现与保护，而公共选择理论通过交易政治学的分析则指出，公共利益的实现并非政治过程的必然结果，而只是其中一种可能的结果。正是在此处，公共选择理论区分为两个最大的研究方向，其一是以布坎南等人为代表的弗吉尼亚学派，表现为更加关注所谓的“立宪式契约”—“宪法”形成原因的解释；另一方向则以芝加哥学派和罗切斯特学派为代表，表现为更为关注政治市场上受特定制度规则约束的个人行为选择。换而言之，这两种不同的研究取向的共同基点在于承认在政治过程中实现共同利益的条件性，分别在于前者深入挖掘共同利益实现的制度前提，后者则侧重于探索复杂政治环境中的现实利益后果。
公共选择理论对财政腐败的原因分析。第一，公共选择理论发展出了官僚理论以解释政府官员的私人利益。公共选择理论认为官员与私人雇员同样具有私人效用。尼斯卡南的官僚理论认为，政府官员并不是一心追求社会福利的社会公仆，他们偏爱那些有助于增进其地位和升迁机会并为其提供更舒适生活的措施。这一理论，在一定程度上能够解释，在财政支出中为何会有大量的重复投资和政绩工程，也能解释行政办公支出中产生的腐败行为。
第二，在公共选择理论基础上发展出的寻租理论，解释了个人与公司的利益如何影响公共利益的实现。寻租理论认为，个人和公司始终在千方百计寻求为其带来
利益的相应租金的垄断地位。由于对这种租金的控制权归政府、议会和公共行政部门所有。因此，寻租者便想方设法通过政策倡导或直接贿赂影响这些机构，以确保获得这些非生产性的收入途径，或是免于相应的国家调节，甚或直接接受转移支付。寻租理论被广泛应用于分析社会转型过程，因为权力对经济发展过程的干预所带来的政府腐败问题，对于与财政决策权力相关的政府官员腐败问题具有较强的解释力。同时，这一理论也在一定程度上解释了公共服务领域的腐败现象。
第三，布坎南对“立宪约束”的研究，明确探讨了腐败产生的制度原因。布坎南认为，“要防止可能存在的对国家的利用，唯一的手段是契约—立宪约束，它能严格限定国家活动和国家职能的范围。当政治被限于只负担少量的并有明确规定的任务时，是不可能有严重的掠夺性的。”
因此，公共选择理论就形成了一个涵盖官员个体的心理机制，官员与利益群体之间的相互关系，以及官员侵占公共利益行为得以产生的制度背景，形成一个整体性的有关财政腐败的解释框架。在公共选择理论看来，在特定的制度背景下，自利的官员与自利的利益集团，最终将相互勾结，使公共资源的投资出现偏移，公共财政的公共利益回报有所削弱，最终损害的是更为普遍广泛的公民利益。在这个过程中，作为政治市场中供应者的官员和作为需求者的利益群体不当得利，而公民中的大多数则为此承担后果。而因为制度性障碍，公民无法把自身的利益诉求反映在政治市场中，因此必须通过“立宪约束”为政治市场的整体权力运转机制树立新的决策规则。
策略选择与治理结构
公共选择理论对财政腐败治理的启示。首先，财政腐败治理的症结在于决策规则的确立。无论是关于寻租的研究，还是布坎南的“立宪约束”，其核心问题都在于行政决策的权力范围。布坎南指出“政治应该受到立宪规则的限制”，因此“立宪约束”规范的对象即国家政府统治行为的合适边界。在布坎南看来，经济学家的任务不是向政治家们提供决策建议，而是关注进行政治决策的结构。因为，任何一项政策都是在一定的决策规则下做出的，不同的决策规则会带来不同的决策结果和性质不同的决策。布坎南认为，选择规则的标准是一致同意，这实际上表明“在法律范围内，一个政治组织的全体成员都有同等的权利进入决策机构，即恰当定义的事先意义上讲，具有集体决策的同等权数。”这种“宪法约束”下的共同决策模式，从根源上对国家的财政权力进行了限制，有利于防止围绕财政决策权产生腐败，并将制约行政过程中的腐败。
其次，决策规则的参与性原则也必然应用于公共服务领域。布坎南指出，“宪法”对政治的限制，需首先区分集体活动的三种不同层次。其中“第二层次的集体活动包括在现存法律限度内的集体活动。……用经济学家们所熟悉的语言来说，这类活动包括筹措资金、供给和提供‘公共物品与公共服务’。这些公共物品与公共服务如通过个人和私人集团在现存的合法规则下提供，是不能有效的。”这说明，只有在决策规则进行变革的前提下，对于“公共物品与公共服务”质量、效率的提升才可能实现。因为，这一领域的腐败与决策规则、权力的程序与运转相关，这一领域腐败的解决，也就必须依赖于参与性原则的确立。
治理结构的转型与公共财政的模式改革。从公共选择视角对腐败问题进行治理，必然涉及到更为宏观的行政管理体制的变革，国家与社会关系的变化。这一问题的解决，本身既具有社会转型的宏观意义，又需要具体领域的实践智慧。实际上，公共财政模式的改革，既是我国社会体制改革的必要前提，又是我国社会体制改革的必然结果，两者互为因果、相互促进。
综观改革开放三十年来，财政制度改革与社会变迁之间的关系，我们就会发现不同的财政制度在不同时期适应并促进了中国社会的发展，却又带来了新的问题。“改革在不同的阶段中也构成了前后连接和扬弃的辩证环节：双轨制可以通过渐进改革的方式来突破总体支配问题，催生基层社会经济的活力，却最终演变成制约市场发育的瓶颈；分税制可以纠正地方保护的市场化障碍，用集约权力的方式推动资本化进程、推动经济增长，却带来了地方政府行为的扭曲，终致社会分配格局的严重倾斜；行政科层化的治理改革，既出于与全球经济接轨的外向型经济和国际标准的要求，也出于将改革成果惠及广大群众的初衷，但技术治理的形成与强化，却也带来了政府职能过重、行政成本过高、社会空间发育不足的矛盾。”
以确保公共利益实现为目的的公共财政模式改革，符合当前我国社会发展的需要。十八大明确提出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”；“建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权和监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”；“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”。这充分说明，对公共财政模式的改革，符合当前我国社会发展的普遍性规律。
（作者单位：广西财经学院财政与公共管理学院）
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