党的十八大报告把推进城镇化作为解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题，提出走“中国特色”新型城镇化道路。李克强总理在《人民日报》刊文指出：“未来几十年最大的发展潜力在城镇化。城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”毫无疑问，从“世界工厂”到“城市中国”既是经济发展的必然结果，也是实现伟大“中国梦”的客观需要。近年来，我国城镇化建设取得了举世瞩目的成绩，但在发展进程中也暴露出了些许问题。准确把握从传统城镇化向新型城镇化转变的若干关键性问题，这应该是加快新型城镇化发展进程的首要任务。
新型城镇化不能解决改革所遇到的一切问题
新型城镇化概念从提出到进入党的十八大报告再到被各级政府视为经济发展的新引擎，被认为是继土地红利、人口红利之后保持中国经济高速增长的又一红利。受困于全球性金融危机，世界经济增长速度一直在3%左右徘徊。受大环境的影响，中国经济增速也开始放缓。在严峻的经济形势下，如何保持经济适度增长，让13亿中国人全面建成小康社会的“中国梦”早日实现，是摆在各级政府面前的一个重大课题。所以新型城镇化一经中央政府提出立刻得到了社会各界的广泛认可，无论是专家学者还是政府官员，都将这一战略视为经济、社会发展的“红宝书”，好像只要有了新型城镇化，我们在改革中所面临的各种问题就会迎刃而解。新型城镇化在促进人与社会、人与自然、经济与社会协调发展方面的重要作用是不可小觑的，但我们也必须清醒地认识到，新型城镇化不是万能的，它不能解决我们在改革中遇到的所有问题。新型城镇化正能量的释放和持续推进，还有赖于改革的进一步深入，还有赖于各种制度、体制障碍的破除，还有赖于官员、学者、社会力量和公众的客观对待。片面解读新型城镇化、盲目跟风地搞新型城镇化建设、冒进式的推行新型城镇化运动，不仅不能实现城镇化，还会让新型城镇化成为改革的绊脚石。
新型城镇化的核心是人的城镇化
这里的“人”，不仅指城镇人口、体制内工作人员，还应包括农民、农民工以及其他虽然在城镇工作、却因没有所在城市户籍而不能享有相应公共服务的阶层。也就是说，人的城镇化既包括农民、农民工的城镇化，也包括城镇现有户籍人口的现代化、文明化和城市化。2012年，中国城镇化率已经达到52.57%，而人口城镇化率仅有35.29%，大约有2.6亿农民工游离在城镇和农村之间，如果再加上那些大学毕业留在城市、却无法取得所在城市户籍的特殊群体，这个数字会更加惊人。这个庞大的群体有一个共同的特点就是正值盛年，一方面他们是城市发展的中坚力量、是建设新型城镇的主体，另一方面他们和城市人一样，面临恋爱、结婚、生育、子女教育等诸多问题，而这些问题能否解决、能否解决得好，很大程度上取决于他们能否取得所在城市的市民身份。由于我国当前大部分城市公共服务供给能力不足，有限的公共服务资源在覆盖城市人口之后，留给这些非城市人口的就只能是失望。身在城市而心无着落、无法真正融入城市、无法真正跨越城乡二元结构、城市内二元结构，不能成为进得来、留得下、有尊严的市民，这样的城镇化如何实现人的发展、如何维护这些弱势群体的尊严。因此，新型城镇化要实现人的城镇化、加快农民市民化的速度，就必须强调人与人身份的对等、权利的公平，无论是农民还是市民、无论是体制内还是非体制内工作人员，都具有平等的、等重的生存权和发展权，都应该公平享有城市发展的成果，这是新型城镇化的最终目的，也是新型城镇化的核心内容。
新型城镇化的实现路径是错位发展、差异化发展
对人的教育要因材施教，城市城镇的发展也应“因城而异”。如果所有的城市都和北京、上海一个样，那城市发展中积累的人文气息、传统风貌和城市自身所具有的历史特色、地域风貌又将置于何处。我国目前的很多城市，发展规划贪大求洋、千城一面，每个城市都有一个标志性广场、高高的大楼、宽阔的马路、环城的水系，其区别仅在于广场的大小、楼房的高低、马路的宽窄、水系的清浊。
中国是一个地区差别明显、自然风貌各异、人文特色鲜明的地理大国、人文大国，县情、市情、省情各异，城镇的发展如果都按一个模版复制，明明缺水，却偏要大兴土木建设环城水系；明明气候炎热，却偏要建设特大型滑雪场地，这不仅是对纳税人税负的不负责任，更是严重违背经济规律、自然规律的错误行为。因此，新型城镇化的可持续发展，必须摒弃趋同的产业结构、城市规划和发展模式，“因城而异”、“分城而治”。城市管理者一定要根据自己的地理条件、区域位置、人文历史、文化传承、优势特色等形成自己的城市风格和品牌。一定要找准自己城市的定位，切忌攀比，盲目求大，实现大中小城市、城镇、农村社区错位发展、差异化发展、个性化发展。
新型城镇化实现的关键在于破除制度障碍
城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革做支撑。而现有的一些制度设计，显然已经成为城镇化持续推进的障碍。制度、政策设计的背后，暗含着部门权力的博弈和部门利益的平衡，尤其是土地制度和户籍制度，这不仅仅是两项简单的制度，而是关系到各级政府的财政收入和支出，连接着住房、教育、医疗、社会保障等多项福利，制度背后隐含的巨大利益进一步增加了制度改革的难度。所以各级地方政府大多退而求其次：我不改制度，我就做表面功夫。圈地、建房、招商、引资，耕地被非法占用、工业园区只有厂房没有项目、农民被上楼而没有工作、农民工无法享受教育、医疗、社会保障、公共卫生等社会福利，GDP上去了、政绩有了，“城镇化”成了没有产业支撑和制度匹配的“空中楼阁”。这样的城镇化，发展比不发展更可怕。
因此，新型城镇化要成为可持续的城镇化，成为市民、农民、企业、政府都受益的城镇化，中央制度改革的决心要大、顶层设计要遵循客观经济规律和社会现实，能够循序渐进地破除体制性障碍；地方政府眼光要长远、要舍得放弃政策背后的部门利益、地方利益，消除制度改革的人为干扰。只有依靠健全的、科学的、规范的制度设计保驾护航，新型城镇化才能持续推进下去。
新型城镇化的驱动是内涵式驱动，而非政府驱动
传统城镇化之所以发展缓慢且不可持续，很重要的原因就是城镇化本身缺乏内驱力，是外生驱动型的，这种驱动的主要力量就是各级政府。农民没有转为市民的意愿、城镇没有持续发展的产业、政府没有必要的制度设计和公共服务供给能力、企业没有参与进来的动力，在城镇化的舞台上，似乎只有政府这一个角色，而且这个角色还底气不足，政府喊一喊，城镇化走一走；政府不喊了，城镇化就停了。这样的城镇化，怎么可能持续？因此，新型城镇化要更多地依赖市场机制和政府之外的社会各界的力量。
这里要进一步明确政府、市场和政府之外的社会各界力量的角色和活动边界。就像李克强总理说的，政府要把不该管的事情交给市场，把应该管的事情管好。在新型城镇化推进过程中，政府需要将视线从经济增长转移到社会服务上来。回归市场竞争的本质，以市场主导代替政府主导。政府的作用在于解决市场失灵和外部不经济的问题。具体来讲，就是做好规划、制度设计，完善市场秩序，尽可能少地或不直接干预城镇化，让市场机制发挥更大的作用，让社会力量发挥更大的作用。
新型城镇化的目标是要实现和谐共生
新型城镇化的可持续发展，必须强调系统、强调和谐，要把人的发展、社会的发展、自然的发展与经济的发展纳入到一个大系统中，通过追求各子系统的协调发展最终实现人与自然、人与社会、自然与社会、人与人的和谐共生。具体而言，一是人与自然的关系从“征服”转向“共生”。新型城镇化必须强调人与自然共生共荣，在尊重自然、爱护自然、发展自然的前提下实现人的发展。二是人与社会的关系从“以物为本”转向“以人为本”。新型城镇化推进过程中要以人为本，尊重人、发展人，特别是要保护农民和其他弱势群体的尊严和权利，实现人与社会的和谐发展。三是人与人的关系从“竞争”转向“合作”。中国是一个人口大国和发展中国家，资源约束下的人与人的关系更多地表现为竞争甚至是排斥。人与人从竞争转向合作，是新型城镇化推进过程中化解社会矛盾、实现城乡统筹、城乡一体化的必然要求。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性：使社会经济生态（环境）协调、可持续发展；能为全体公民（无论城乡）提供平等的发展机会；能使全体公民公平合理的分享经济发展的成果。
（作者分别为河北金融学院副教授，河北金融学院讲师；本文系2013年河北省软科学研究计划项目研究成果，项目编号：13456103D）
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