“政治嵌入”村级预算与村级财务
村民自治在本质上是基层民主政治建设，是执政党和国家立法机构重构村民政治参与的“政治安排”；这一制度设计因为两套系统不能充分“匹配”而出现冲突时，村民在利益表达与利益聚合驱动下，必然会寻找政治参与其他路径。“村民（财务）监督委员会”产生于村民民主决策“五步法”运行机制，这是村民参与村级预算与村级财务的制度创新，也是破除村民自治困局的实践探索。
民主决策“五步法”与村民“政治嵌入”。村民自治“五步法”是指村民按照提案、议案、表决、承诺、监督等五个程序来民主决策，上世纪90年代中期起源于A县H村。A县多山少地，人口有56万，在外经商务工的多达17万人。H村地属A县B镇，时有425户，1280人口中300多人在本县城内经商务工，还有400多人到县域以外经商务工，即一半以上人口、绝大部分劳力不在本村“发展”。H村“Z”姓人口居多，Z姓村民有1000多人，L姓有200多人，C姓只有C支书一家。H村有村民代表36人，党员60名；村党支部委员5人，村委会委员6人，其中有两人“交叉”任职，故“村干部”计9人。显然，H村是“Z”氏“天下”，然而，村党支部书记C偏偏当选了（1994年），且连选连任多届；“五步法”就是他带领一班人酝酿而生。14
H村支部书记C（以下简称“C”）：我这个村庄十几年之前，县里面还没有“五步法”，但在文件出台前，我们就在搞“五步法”了，那个时候的“五步法”我们不叫“五步法”，就叫民主。05年以后我们自己一起讨论“该怎么叫”，后来县里面领导就叫“五步法”。“五步法”修改了一次，早的时候村党支部这一块没有“归”进去，现在把村党支部也“归”进去了。15
村党组织“归”进了民主决策“五步法”，村党支部书记是“五步法”的召集人。这就解决了村民自治党务系统与立法系统等两个“政治安排”系统相冲突的困局。H村遇到村中“大事”，村党组织C支书就召集村民会议，或者村党组织与村民自治委员会（以下简称“村两委”）联席会议，或者村民小组长会议（在没有村民代表之前，每个村民小组四五个人或者拥护村里工作的几个“积极分子”一起开会）进行民主讨论。经过10多年的探索，这些做法基本上成形。H村将近一半以上人口和2∕3以上青壮劳力在外经商务工，相当一部分人流动在本县甚至本县以外，这样村内有公务活动他们就没有办法进行表决，这会影响到办事决策的民主和公平。一方面，H村讨论议决村级公共事务特别是有关村级预算与村级财务事情时就采取比较特殊的方法处理。如村民大会，则选择在春节或清明前后，这时在外村民都回家探亲，大家把一年打算要做的事情在这个会议上基本上定下来。另一方面，村民在公选村民代表的时候都会尽可能选择在家从业的人，或稳重可靠之人，这样能够代表他们的意愿；村民代表多数在家从事农业，或在本地A县城务工；村民代表会议一般都会在晚上召开，这样人员会比较齐全，能最大程度地听取村民代表的意见。无论是村民代表会议，还是村民会议，整个讨论过程按照“五步法”的提案、议案、表决、承诺、监督等五个程序来进行。但是，即使这样精细安排，也并不是任何时候村民代表以及“村两委”的讨论的结果意见能够达到一致；这个时候就按照村民代表会议或者村民会议的讨论的最终决定来执行。这一点，在村民参与村级预算与村级财务安排等方面表现得尤其明显。
C：不能表决的时候，就退一步了，退一步以后就是开村民代表大会，村民代表大会表决，举手表决。
作者（以下简称“T”）：那村民代表大会要表决的话，也有表决的结果与村干部意愿不同的地方吧？
C：有啊，就是修这个村路，开会开了许多次，第一次会议讨论的时候，我们就问钱怎么解决？大家表示一人一百块钱，钱都凑好了，又重新开了一次会议，有的修路地方有人不同意，我们就是采取了村民代表表决，有的同意有的不同意，最后表决了还是不同意的多一票。表决以后不同意的，最后都不做了。16
2005年，A县根据民主恳谈会、村民提案、村务大事民主表决、村干部创业承诺、村民廉情监督站等基层民主政治建设经验，创立了民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施为主要内容的村级事务民主决策“五步法”，其中最后一个程序“监督实施”逐步演化成为较为独立自主的“村民（财务）监督委员会”制度创新，着重展示出村民参与村级预算和村级财务的政治参与倾向。
村民参与村级预算与村级财务等改革办法，主要由村党组织负责人召集村民召开村民会议或经村民会议授权的村民代表会议议决，这是村中民意机构与党务系统相结合的制度创新。它不是传统意义上的村民自治等代议制民主方式，而是由村党组织主导，采取商谈讨论和民主推选等协商民主范式来推行。村民民主决策“五步法”中最后一个也是最重要一个程序就是“监督实施”，开始成立了村民参与村级预算与村级财务的实体机构——“廉情监督站”——负责对“五步法”全程公开、年中汇报、年底述评等内容进行监督。刚开始，“廉情监督站”的主要功能，不仅仅只是村民对村级预算与村级财务等经济事务的监督，而且还对村民自治过程中的村中事务实施全面监督。随着村民参与村级预算与村级财务的政治参与热情不断高涨，“廉情监督站”终于发展成为相对独立自主的“村民（财务）监督委员会”。
“村民（财务）监督委员会”与村民“政治嵌入”。2003年之前，H村就开始了村民参与村级预算与村级财务的民主理财探索，但那时候形式还较简单。从2004年始，这一探索有了突破性进展。为了让更多村民民主参与村级事务，H村成立了提案委员会，村支部书记任主任。村民有大小事情都可以找村民提案委员会进行提案，提案可以是口头的，也可以是书面的，然后交给村民代表大会来表决，再由“村两委”组织实施。村民提案主要涉及村级预算和村级财务等，如：村经济社会发展规划和年度计划，村庄建设规划，村集体经济项目的立项、承包方案，集体资金的使用，集体举债，集体资产处置，以及集体企业的改制方案，修建办公场所等公共设施，农房改造、道路、水利、电力、自来水、排污、公共卫生等村公益事业的经费筹集方案以及建设承包方案，村集体土地、房屋等集体资产的承包和租赁，宅基地的安排和使用，征用土地各项补偿费的分配和使用，领取村干部误工补偿的人数及标准，等等。A县纪委根据村民自治“五步法”机制中“廉情监督站”经验做法，以及村务公开监督小组和民主理财小组的工作实践，探索出了“村民（财务）监督委员会”制度创新。它一方面直接接受党委纪检部门的指导，另一方面有党员直接参与其间工作，这样就把村民民主决策与坚持党的领导两个方面充分融为一体，实际上解决了村民自治党务系统与立法系统等两个“政治安排”系统相冲突之困局。如，“村民（财务）监督委员会”由村民会议或村民代表会议民主推选“村民（财务）监督委员会”成员候选人，报乡镇纪委（纪工委）审核，经村民会议或村民代表会议差额选举产生。“村民（财务）监督委员会”由3至7名监督员组成，其中有1名中共党员。委员会设主任1名，经监督会议推选产生。监督员与“村两委”干部任期相同，可连选连任。村务公开监督小组、民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从“村民（财务）监督委员会”成员中推选产生。
