三、法治政府建设程序主义进路的地方探索
分散单行行政程序立法模式难以满足法治政府建设进路转型的需要，在国家层面行政程序法迟迟未能出台的情形下，地方先于中央开始了行政程序立法的探索。目前，已经出台《湖南程序规定》等四部地方行政程序立法和《凉山程序规定》等三份行政规范性文件。其中，《湖南程序规定》 作为首部省级统一行政程序立法，在中国行政程序立法、法治政府建设进程中将留下深深的历史印迹在中国政法大学专家起草小组与湖南省人民政府法制办公室工作组第一次见面会上双方即达成共识：《湖南程序规定》的内容要回应依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在现阶段的要求，将推进依法行政、建构法治政府的要求制度化。法治政府的基本要求在程序规定中得到全面体现，参与和公开构成《湖南程序规定》的两大核心原则。[16]尽管立法位阶仅是地方政府规章， 《湖南程序规定》却摆脱了仅仅细化上位法如行政处罚法、行政许可法等传统规章立法思路，对法治政府的基本要求作出全面、系统的规定，实现了《依法行政实施纲要》和《深化法治政府建设意见》向法定程序义务的转换。之后的各地行政程序规定基本沿袭了《湖南程序规定》的立法模式和内容。
地方行政程序规定的实施效果一直为人们所关注，人们期待求得程序法治建设在中国能否走得通的真解。为了解程序规定实施效果，笔者于2013年3月赴湖南省调研，调研采用座谈会、发放调研问卷、网上资料收集等方式。[17]《湖南程序规定》及其他地区行政程序规定的实施，为未来中国程序立法及程序法治建设提供了诸多经验，也提出一些问题。
第一，行政工作人员的程序观念与程序意识在程序规定推进过程中逐步确立、提高。程序规定通过之后，各地通过开展大规模动员、宣传、培训工作，让广大行政工作人员对行政程序话语体系由不熟悉到熟悉，也有更多民众开始了解和熟悉行政程序法。在湖南调研问卷中，培训前熟悉《湖南程序规定》的人只占25％ ，而在培训后这一比例达到了86％ 。在汕头市调查问卷中， “对《汕头程序规定》的熟悉程度”，培训前的平均分值为3．9，培训后的平均分值为7．5。随着程序规定的逐渐推进，行政工作人员过去不重视程序的观念开始得到转变，程序意识点滴积累，逐渐提高，如湖南省有的行政机关对决策听证由过去的反感、规避转变为主动适用。 。
第二，程序机制对规范行政权合法、正当行使发挥了重要作用。
（1）有效解决行政规范性文件存在的诸多问题。在湖南省，合法性审查机制、“统一登记、统一编号、统一公布”制度、规范性文件效力期限制度、行政规范性文件效力状态动态提醒工作机制等，有效解决了规范性l文件制定主体过多，规范性文件过多、过滥，以及规范性文件超越职权“立法” 等问题，在规范性文件的数量减少的同时，规范性文件的质量有了明显提升。
（2）合法性审查、公众参与、专家论证制度的重点贯彻与实施，保证依法决策，提升了决策的科学性、民主性，减少决策失误，增强决策的认同度，减少了社会矛盾。合法性审查是政府作出重大行政决策的前置程序，未经合法性审查的，不得提交会议讨论和作出决策，保障了依法决策。经过五年的运行，重大行政决策引入公众参与的重要性在湖南形成相当程度的共识，如湖南省调研问卷中关于公众参与意义选择“完善政策和降低执行难度” 的占80％ ，选择“在执行前评估公众对草案的支持度” 的占73％ 。
（3）行政执法规范化程度提高，行政效率提升，申请行政复议和提起行政诉讼案件数量下降。行政证据制度对规范行政执法、保护当事人陈述申辩权发挥很大作用。《湖南程序规定》对行政执法规定了较国家层面单行立法更为严格的证据制度，行政案卷评查、依法行政考核、法院司法审查等事后机制对证据规则执行情况的严格监督，使证据规则得到较好执行。严格的证据制度对保障相对人的陈述、申辩权，对行政机关准确查明事实问题，都发挥了很好的作用。执法时限制度提高行政效率。湖南从2008年起对法定行政审批和其他办事期限压缩三分之一以上，所有执法单位都要向社会公布自己的行政事项办理流程时限表。调研问卷中填写所在的单位已经向社会公布行政事项办理流程时限表的占85％ 。从各地调查问卷反映的数据来看，这一目标总体得以实现。如在湖南，选择行政执法办结时限的规定符合执法实际工作，一般能在规定时限内办理完的占86％ ；在汕头，这一比例是87．2％ ；在凉山，这一比例是87．63％ 。行政执法听证制度得到较好执行，经过听证的执法决定被申请复议和提起行政诉讼的数量降低。行政执法听证的作用得到执法机关的普遍认可。针对调研问卷中“您认为在行政执法的过程中举行听证对最终的处理结果有怎样的影响” 问题，湖南调研问卷答“往往会使处理结果对当事人更加有利” 的占37％ ，答“往往会使处理结果对当事人更加不利” 的0份，答“当事人事后申请复议或者提起行政诉讼的减少” 的占58％。汕头调研问卷中对这三个选项的选择比例依次是35．3％ 、5．2％ 、40．5％。凉山州的调研则显示《凉山程序规定》关于听证程序的规定，克服了我国其他地区听证流于形式的缺陷，使听证在有利于当事人和减少复议或者行政诉讼的有效率达到了95．22％ 。
（4）体系化的行政裁量权控制机制对公正执法发挥较大作用。行政裁量权得不到公正行使一直是一个难以解决的问题，为此，湖南省制定了《湖南省规范行政裁量权办法》作为配套规定，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等多种方式，对行政裁量权的行使实行综合控制，取得较好效果。
第三，管辖、行政协助等内部行政程序制度有利于厘清行政机关之间的职责。由于行政组织法不完善，如何处理行政机关内部上下级、同级之间的关系，如何解决府际之间关系，如何解决不同地区区域合作带来的问题，一直缺乏制度加以规范和解决。从地方关于内部行政程序规定实施的情况来看，对解决这些问题取得较好效果。如湖南省调研问卷中89％ 的工作人员认为《湖南程序规定》的实施有助于明确行政机关之间的职责划分，56％选择工作中有其他行政部门依据《湖南程序规定》向自己所在的部门请求行政协助。在凉山州，有高达92．99％的工作人员能够明显感觉到《凉山程序规定》有助于明确行政机关之间的职责划分。在汕头，选择《汕头程序规定》的实施对明确行政机关之间的职责划分有很大作用的比例是36．4％ ，有一定作用的是54．1％ 。
第四，加强了法院对行政决定的司法审查。由于《湖南程序规定》是地方政府规章，法院审理案件只是参照适用，但是在以下两种情形，人民法院适用《湖南程序规定》对行政决定的合法性进行审查：（1）部门规章中没有规定，但《湖南程序规定》有规定的，予以适用。如在刘仕学诉邵阳市人力资源与社会保障局工伤认定案中（2012邵中行终字第41号），《工伤认定办法》没有明确规定相对人的“陈述、申辩权”，但《湖南程序规定》第73条规定“应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利。并听取其陈述和申辩”，法院判决撤销工伤认定，并判令邵阳市社保局重新作出工伤认定。（2）适用《湖南程序规定》更有利于保护当事人权益的，予以适用，如周福娥诉辰溪县公安局治安行政处罚案（201 1怀中行终字第47号）。[18]
第五，推动行政合同、行政指导在实践中的规范和发展。经济的发展，城市化进程的加快，服务政府理念的引人，维稳带来减少执法冲突的需要，诸多因素的叠加，使得行政合同与行政指导在实践中的应用得到相当迅速的发展，但行政合同与行政指导迄今尚处于无法可依的状态，《湖南程序规定》回应实践需要对这两种行政活动作出框架性规定，对推动行政合同和行政指导的规范和发展发挥积极作用。
当然，各地行政程序规定的实施也反映出当前行政管理存在的定量分析不足问题，行政的精细化管理程度不够。合法性审查等定性分析在规范性文件制定和重大行政决策中能够得到较好执行，而在制定《湖南程序规定》时作为鼓励性制度予以推行的成本效益分析、社会稳定风险评估、社会影响分析报告等定量分析机制难以实施，特别是成本效益分析基本没有做过。
湖南省等地行政程序规定的实施推进了地区法治政府建设，也为国家层面立法提供了经验。然而，在没有国家层面立法的前提下，由地方推行全面规范行政权正当行使的基本法，存在难以克服的障碍。
第一，面临地方立法与中央部门立法的冲突。条与块的关系在程序立法领域同样存在，大量单行部门立法与地方立法并存，由于中央权威、行政惯性等因素的影响，地方立法难以取代部门立法，新规则难以超越部门规则得到更好实施。这一点，尤其在行政执法领域，体现最为明显。
第二，法院在行政诉讼中难以适用地方立法审查具体行政行为。地方程序立法基本采用地方政府规章形式，规章仅仅作为法院的参照，而在部门规章与地方政府规章之间，尽管二者的效力位阶关系并非部门规章高于地方政府规章，最高法院关于法律适用的相关会议文件中也区分多种情形确定二者的适用，但是基于部门规章的效力及于全国范围，其在法院审查案件时往往更易得到参照适用。
第三，地方推行面临行政自身阻力。在程序规定推进过程中，政府法制部门的同志经常面临的一个问题是，为何本地区要遵循这些程序规则，其他地区的行政机关不需要遵循这些规则？政府法制部门在对重大行政决策和行政规范性文件进行合法性审查时，有时会面临很大压力。来自行政机关内部的质疑，在中国机关文化背景下对程序规则的推行无疑是很不利的。
四、从分散立法走向统一立法
分散行政程序立法存在的诸多缺陷难以满足法治政府建设路径转型的需求，而湖南等地方的统一行政程序规定的实施为程序法治推进法治政府建设的重要性和可行性提供了经验。地方立法先行的目的是为国家层面立法的可行性开展试验，积累经验，不能以地方立法量的增加来替代国家层面的立法。当前，应当在总结地方经验的基础上，加快国家层面立法的进程。
第一，行政程序法是行政法部门体系中的基本法，制定行政程序法为完善社会主义法律体系所必需。2001年，李鹏委员长在九届全国人大四次会议上的工作报告中，首次阐明了构成中国特色社会主义法律体系的三个基本性标志：一是涵盖各个方面的法律部门应当齐全，二是各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来，三是以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与之配套。如果以此为标准来审视行政法，则作为规范行政权基本法的行政程序法的制定无疑具有相当的紧迫性。
第二，制定行政程序法，才能建立行政权应当普遍遵循的基本规则，改变当前法治政府进程差异发展的格局，实现行政法治的国家统一推进。由于行政管理实践的复杂性，实体法在设定行政权范围时不得不赋予行政机关极大的裁量权，法治统一能否实现在很大程度上依赖于统一的程序法治。统一的权力运行程序规则，保证实体法的立法目的在千差万别的个案中的实现。此外，依法治国本是国家治国方略，法治的推进应当是全国性的，而不应当是地方性的、部门性的。“法治湖南”之类口号的提出并没有错，反映某一地区对法治建设的重视，但是它折射出当前法治发展的差异格局。中国应当改变当前法治政府建设差异化发展的现状，实现法治政府建设的国家一体化推进。
第三，由全国人大制定行政程序法，才能改变当前立法整体上管理法色彩较强的问题，实现行政程序立法由管理公民法向管理政府法根本转型。季卫东教授认为“程序是关于交涉过程的制度安排”，[19]该定义从法律程序系统涉及的主体之间的关系来认识程序，强调法律程序的社会属性。行政程序实质是关于行政机关与公民在行政权力运行过程中权利义务的安排，在方式、步骤、时间、顺序等形式后面体现的是国家与公民的关系。尽管目前的行政程序立法对过去行政不公开、不让民众参与的状况有很大突破，但由于绝大多数行政程序立法属于行政立法，内容上带有很强的管理法偏好，有必要在法律层面制定行政程序法，确立和保障公民的基本程序权利。
