第四，制定行政程序法是回应当前顺利实现社会转型的需要。转型社会时期的我国对程序改革的需要体现在两个方面：（1）随着市场经济改革的深入和多元利益格局的逐渐形成，传统的命令——服从的管理模式已经不能适应当前的形势，需要将民意更多吸纳至行政的过程，需要更加透明的政府，需要在多元利益之间进行有效的协调，由此对程序制度提出新的要求。（2）当前改革已经进入攻坚阶段，各种社会矛盾显现出来并有激化的危险，如何顺利解决当前面临的各种社会矛盾，保证改革的顺利进行是当前面临的重大问题。解决矛盾最有效的方式是减少矛盾的发生，寻求更多的共识，而程序正义所具有的增强结果可接受性、有助于纠纷解决的功能提供了可行的路径。改革的过程越公正，改革的结果越能为更多的人所接受，社会转型就越顺利。制定行政程序法，发挥行政程序的积极公共意志形成功能，为改革涉及的各方利益主体提供解决矛盾、寻求共赢的制度安排，这将极大有助于改革取得更多的共识，减少社会矛盾的发生。
第五，制定行政程序法，还是解决以下问题的需要：（1）将行政法基本原则由理论层面转换为法律基本原则，将行政法的价值转化为行政机关应当遵循的基本行为准则。（2）规定行政行为的效力制度。行政行为效力制度是行政实体法上的核心制度，涉及行政行为的成立、生效、将产生何种效力等重要内容，这一重要制度在分散立法模式中无法进行规定。（3）在立法技术层面解决分散立法导致的立法重复、立法空白与立法冲突等问题。（4）树立公务员队伍的正当程序意识，引起他们对程序问题的重视。
五、中国未来行政程序法立法的几个基本问题
（一）立法目的：建构最低限度公正行政程序制度
行政程序法的立法目的，是立法者基于社会发展的需要及对行政程序法固有属性的认识，旨在通过制定行政程序法而获得的某种理想结果。立法目的支配行政程序制度设计，因此是行政程序立法首先需要解决的问题。确定我国行政程序法立法目的需要考虑如下几个问题：
（1）行政权行使现状及立法要解决的问题。行政权无论在国家权力结构，还是在行政权力与公民权利结构中都居于过于强大的地位，欠缺有效制约的行政权存在两个方面问题：一方面，行政权力封闭运行，缺乏监督与制约，容易被滥用，造成决策不公、执法随意；另一方面，行政有效性不足，行政理性缺失、行政效率较低、懒政现象较为突出。制定行政程序法需要解决行政公正性与有效性不足两方面的问题。
（2）如何处理好行政程序法典与众多单行行政程序法之间的关系。如何处理好法典与单行立法之间的关系成为制约中国行政程序法立法的“瓶颈”，反对制定行政程序法的主要理由就是中国已经制定行政处罚法、行政许可法、行政强制法等单行立法，没有必要制定行政程序法。
（3）如何处理好权利保护与行政效率之间的关系。现代行政程序立法对公民程序权利保护的强调带来了对行政效率降低的担忧和焦虑。我国学者多主张行政程序法应当采取“权利效率并重模式”，在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。[20]然而，这种目标模式只是确立了立法的基本方向和整体立法思路，并没有提供可操作的具体指标体系。在某一具体制度设计时，立法者面对权利保障和效率保障之间存在价值冲突时，必须作出取舍和选择。行政程序立法过程中还需要明确如何才能做到并重、兼顾、平衡，而不失偏颇。
问题1需要行政程序法建构的行政程序机制应当同时解决行政的民主性与科学性的问题，前者指向行政程序的价值理性问题，后者指向行政程序的技术理性问题。问题2涉及行政程序法典与单行立法在程序机制构建上的权限配置问题，需要防止出现单行立法架空行政程序法典现象的发生。问题3要求行政程序法在机制上实现行政程序立法中权利与效率之间的平衡。三个问题之间存在层次性与关联性，问题1是制定行政程序法首先需要解决的问题，即行政程序法首先需要建构体现正当法律程序原理的行政程序机制，通过程序正当性赋予行政结果正当性，体现法治对行政活动的基本要求，这是立法的首要目的。在此基础上，还要解决好问题2提出的法典与单行法之间程序规范权限配置问题和问题3提出的行政效率问题。对此，可以引入已为我国学界广泛接受的“最低限度程序公正标准”解决行政程序法的立法目的与制度定位，即行政程序法仅规定行政权行使应当普遍遵循的基本程序规则，这些规则是对行政权力公正行使的最低限度要求，构成最低限度公正行政程序制度，同时为单行立法与行政自主预留出空间。
第一，解决行政公正性与有效性不足的问题。最低限度公正行政程序制度赋予相对人最基本的程序权利保护，对行政权力形成制约，规范行政权力公正、有效行使。
第二，解决行政程序法典与单行程序立法之间的关系。如果将行政程序法典的立法目的定位为构建最低限度公正行政程序制度，则它与分散单行法之间就并非替代关系，而是主干性立法与分支性立法的关系。单行立法的大量存在是因为行政管理基于行政行为类型差异、部门管理差异、地区管理差异、层级管理差异等，对程序规则有特殊需求。然而，不管行为形态如何、由哪一部门实施、在哪一层级和哪一地区行使，都是行政权力的运行，因而，又存在共同遵循的规则。这些共同遵循的程序规则构成程序正义对行政的最低限度要求，也形成对公民权利的基本保障，这正是行政程序法典要规定的内容。统一立法与单行立法由此各自承担不同的使命和功能：统一立法规定行政普遍遵循的程序规则，是规范行政权的主干性立法；单行立法规定行政权在具体行为类型、部门、地区、层级中的特殊程序规则和操作性规则，是规范行政权的分支性立法。二者共同构成规范行政权的程序法体系，相互不能替代。
第三，在实现对公民程序权利最低限度保护基础上促进行政效能。权利保障与行政效率之间并非绝对对立关系，有的程序制度在保护公民权利的同时也有利于行政效率的提高，但二者的确会存在紧张关系，需要立法进行平衡。最低限度公正行政程序制度思路为实现二者的平衡提供可行路径，即行政程序法要优先保障公民的基本程序权利，在此基础上，通过优化程序流程、简化程序、给予行政机关程序规则自主空间等方式提升行政效率。
（二）内容定位与选择
建构最低限度公正行政程序制度的立法目的决定了行政程序法是一部公民程序权利法，在坚持权利法立法前提下，行政程序立法还应考虑以下问题：
第一，回应实践需求，推进行政管理体制改革与创新。行政程序法应当既回应现代社会对行政的普遍要求，也要立足中国国情，力求制度构建更符合中国的实际情况，具有可操作性。《湖南程序规定》出台之前，学界提出的多种版本的《行政程序法专家试拟稿》的立法思路主要契合行政行为的理论体系，呈现出较强的规范主义立法风格，与实践中需要规范的行政活动类型之间不能完全对应。《湖南程序规定》则立足于解决湖南行政管理实践中存在的问题，同时兼顾法典自身的体系，很好回应了实践的规范需求，呈现出较强的功能主义立法风格。制定行政程序法需要摆脱行政行为理论体系的束缚，立足中国当下，回应实践需求，特别是要积极回应当前行政管理体制改革与创新的需求：一方面，立法要能够解决行政管理中实际存在的问题，如重大行政决策的法治化、科学化、民主化制度构建，行政执法裁量权行使不当等问题；另一方面，要将行政管理体制改革过程中行之有效的经验用制度固化下来，巩固改革的成果，并为行政改革注入法治动力。如办事时限制度与政府工作流程再造，通过政府信息公开推进的政府透明度建设，开门立法、开门决策推行的公众参与机制等，需要在立法中总结成功的经验，并用立法推进这些体制创新的深入推进。
