处于转型期的中国需要政府发挥诸多方面的积极作用，这是其他任何组织都无法替代的。对政府作为的这种客观需要与20世纪80年代兴盛于西方的政府绩效评估之风结合在一起，使得绩效考核在中国盛行，以至于几乎所有行业都在进行绩效评估活动，而如何提升政府能力已然成为公共管理学研究的热门话题。
绩效考核局限凸显
绩效考核盛行的重要原因在于管理上的可操作性，而这种可操作性来自对政府作为的细化。无论相关指标来自客观数据还是主观赋权，不仅要细化到可操作的程度，还要“量化”得可以“打分”，如此才能成为足以对受评者产生实际作用的“指挥棒”，从而有助于提升政府能力（这里仅指“执行力”）。然而，不能不说，看似客观、科学的绩效评价背后蕴藏着强烈的主观意图。
不仅如此，根据指标来评价政府绩效时，关于政府工作好坏的判断取决于指标设计得合理与否。细化的工作和据此评价的主体通常是专家或上级，因此公民往往被排除在绩效评价的过程之外。还有，公共问题大小不同、性质各异，而且解决所需时间长短不一。其中，有些问题可以量化，有些则不能。解决较重大的问题，不仅变量多、所需时间长，而且只能根据抽象的理论分析理解并找出解决途径。量化有时会误导判断和据此做出的相关行为走向，如量化是“平均数据”的时候。为了便于操作而设定的指标具体可感，由此引导评价者和被评价者导向某种具体可见的结果，而对那些正在进行中的过程常常视而不见，或者无法将那些必须通过定性分析才可以弄清楚的问题列入要关注的范围。也就是说，因其操作性和量化特征，关于政府绩效的评价通常倾向于结果导向。由于真正重要的公共问题通常难以被量化，这就有可能造成政府工作围绕琐碎的指标花费大量精力和时间，甚至歪曲了政府公共行政的真正目标。
决定政府能力的因素很多，我们必须去寻找其中比较重要或根本性的因素来努力提升政府能力。在众多因素中，上述依据指标的“指挥棒”作用非常有限。因为那些指标相对于真实的政府过程而言，不仅涵盖范围远远不及，而且太过简化。社会科学虽然可以从包括自然科学在内的所有领域汲取所需养分，但所面对的问题（包括政府及其所要解决的大部分公共问题）却不是能够用线性思维来完全理解的。因此，认真探讨如何理解政府能力，影响政府能力的因素都有哪些，这两个问题是解决如何提升政府能力问题的逻辑前提。
机制建设更符合长远战略
通常所说的能力主体是个体，但在政府能力的语境中，能力概念就必须扩展至为达到某种目的而做出一定行为的所有实体。这种意义上，能力是为顺利进行某种活动而发挥的行为主体的能量。但能量是隐形的，我们所能看到的只是其拥有者做出的种种行为及其产生的作用和结果，因此必须探明这种能量来自何处。
在社会领域中，能量拥有者就是行为实体，而行为实体则包括自然人和由其构成的组织。国家政府是组织的特殊形态（奥尔森语）。在能力问题上，这两者的能力构成要素及其产生所必要的条件显然是有区别的，政府能力体现为各个要素的协调性和整体性能量。为了使得由众多个体组成的组织按一定方向协调行动，首先要通过某种方式整合这些个体，其次需要组织成员接受该组织的性质和基本运行方式。这就是社会科学的专有名词——体制所具有的基本含义。然而，这种概念意味着体制并不具体参与调整个体或组织行为的过程。尽管新制度主义已经产出了丰硕成果，也愈为学界广泛接受，但在相关学术讨论中有一个缺憾，即并没有区分体制、结构、机制、制度等不同层次的概念，而是将这些统称为“制度”。不区分这些概念的一个明显负面后果，是难以深入了解以上不同层次“制度”的特征和含义，而这有可能在实践中导致改善公共问题的着力点究竟是什么这一问题变得模糊。
体制的整体性等特征及基本含义意味着，在体制正确反映时代精神的前提下，能够基本保障其所涉范围内的整体运行。但这种运行顺畅与否还依赖于机制的落实，由此形成基本满意的各种秩序。机制处在体制与秩序之间，而且机制正是产生组织能力的主要源泉。
现代社会是组织社会，而政府更是庞大的组织集合。个体行为由法律或道德等具体行为规则来调整，但组织内的各种复杂过程和组织间关系等却无法通过这些来规范。虽然组织行为由个体行为构成，但个体行为不能自动形成有序的组织过程。组织通过复杂的安排（所希望的行为轨道和程序）汇聚个体行为并引导其形成所期望的秩序，这种安排就是机制。根据机制的这种主要含义及其与体制和秩序的基本关系，可以初步得出关于政府能力究竟来自何处的答案。既然政府由组织组成，而组织又由个体组成，那么政府领导人和其他公务员的个体能力确实是政府能力所不可或缺的一部分。
然而，组织并不等同于其成员的机械相加。这就是说，提升政府能力的途径还必须从政府成员以外去寻找，而现代政府的能力也不能寄托在个人能力上。实际上，政府能力无时无刻不依赖于政府各部门和公务员之间的沟通、协调、合作，而且对于各种问题还要不断做出决策并予以落实，这些过程的顺畅程度则依赖于机制的合理性和稳定性。这里的合理性主要取决于相关知识的吸纳程度，而稳定性则主要取决于相关问题上的法制化程度。有关这些过程的轨道及程序的安排合理与否，将决定政府运行上的整体效能，这就是原本意义上的政府能力。因此，如果我们从政府本身入手去理解其能力，那么政府能力问题就转化为机制能力的问题。
机制建设显然不如绩效考核那样“速效”，但远比后者有助于长治久安。如果说后者属于技术层面，那么前者则属于国家建设层面，而且是后者能够发挥所期功效的基本环境之一。还有，绩效考核的实施是相对封闭的过程，但由于机制与体制和秩序间，以及各种机制间的必然联系，机制的建设和运行只能是开放性的，这种开放性当然包括政府与社会的关系。这就要求我们必须以更广阔的眼界来探索如何提升政府绩效和政府能力的问题。因此，我们必须冷静思考，政府过程需要什么样的政府能力，当今中国改革的目标究竟需要何种政府能力，这无疑是中国公共管理学研究中具有重大意义的现实观照。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）
