二、食品安全信用档案之功效
(一)形成良性文牍主义，为常规化治理奠定知识基础
马克斯·韦伯指出，现代技术官僚体系必须依托完备的档案技术方可顺利运转。⑤这也是法理型社会治理的基本特征。这一论断同样适合于我国的食品安全风险治理。缺乏完备的信息系统，监管机构将无法从中总结和提炼出治理对象行为的一般性规律，也无法探知后者的行为选择激励、对于安全监管的规避策略以及特定执法模式引发的体系化效应。概言之，监管机构既然无法获得关于治理对象的持续信息流，且在既定的财政预算约束和组织绩效目标之下又不能毫无依据地采取随机执法，那么他们只能诉诸一些虽然能节省信息成本但是却粗糙失确的“代表标记”。例如，从一般社会心理和大众情绪推测，在重大传统节日时人们对食品安全期望普遍较高。又如，在重大食品安全事故发生后，人们对于食品安全危害的风险厌恶显著增强。由此，对于执法启动、执法资源配置、执法强度选择、执法频率安排等，监管机构通常采取模糊决策，从而导致屡遭批评的运动式执法。实践中常见的监管形式是：每年诸如春节、中秋等重要节日时对食品市场的强化监管，或者是重大事故发生后的全面排查，如三聚氰胺风潮后对全国乳品行业的整顿，⑥抑或是经中央电视台“3·15栏目”曝光后对个案的重点检查，如双汇“瘦肉精”事件后河南省政府对生猪的拉网式排查，⑦等等。执法资源总是一定的，它只能在不同用途之间进行有限的配置，各种用途彼此具有竞争性特点，用于甲的资源无法同时用于乙，某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。因此，如果在一定时期内执法机关的经费预算难以突破，那么当更多的资源投入到运动式执法时势必会削弱针对日常监管的一般执法，导致在特定时期出现威慑过度，而在更多时候出现威慑不足。
威慑过度与威慑不足，揭示的实质是食品安全风险监管的低效率和不稳定状态。这极易造成执法主体监管孱弱的公共形象，并经由大众媒体的传播效应被不断地放大。事实上，春节、中秋等重要节日并不能提供足以准确判断食品安全违法行为发生概率的信息量，若干重大食品安全事故并非发生在节日期间也恰恰证实了这一点；而重大事故之后的“严打”，反而为更多的机会型违法提供了时间信号指引，潜在的违法者只需在这一特定时间段“避避风头”即可有效规避被查处的命运。模糊、武断的运动式执法决策的症结在于执法机关没有形成关于治理对象的充分知识体系，与后者存在严重的信息不对称。
笔者认为，要改变以“专项整治”为特征的运动式执法，实施法理型的食品安全风险控制，需要建立足以体现违法行为一般性规律的信息系统制度，进行常规化和稳定化的食品安全信息生产，在全社会形成食品安全信息的互通共享机制，以便为法理型治理奠定信息基础，⑧激励各方主体据此做出符合社会理性的高效率决策。其中，建立食品安全信用档案是一个关键性的制度设计。
以《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第79条规定为基础，食品安全信用档案的主要内容包括生产经营者许可证的颁发、日常监督检查结果、违法行为查处、行业协会评价、新闻舆论监督、认证机构认证、消费者投诉等。在档案文本基础上，食品安全信用档案将发挥信用评级、披露、评价、奖惩等复合性功能。在制度实践中，食品安全信用档案由以下文牍组成：生产经营许可证复印件、生产经营执照复印件、负责人(法定代表人)情况、食品安全责任书和食品安全承诺书、不符合食品安全标准的食品退市情况记录、质检记录、市场巡查记录、消费者投诉及处理情况记录、信用等级评价记录、责令改正通知书和行政处罚决定书等。⑨经由上述细致的档案制作技术，治理对象一贯的行为态势业已被编码化为易于从外部观察的文本，形成信息汲取、分类、定性、编码、储存、传播的制度化载体，从而建立现代技术官僚体系实施法理型治理而非运动式治理所必需的良性文牍主义。文牍主义之精义在于承载信息的连贯、持续、统一、稳定。它不是一个简单的行政过程，而是国家意欲改变信息分布状态、改变自身信息能力的一种微观权力技术和战略，是一种法国著名学者福柯所说的“权力物理学”，⑩一种基于信息的“权力书写”。这一技术运作越成功行政机关对治理对象的信息图景就越清晰，越便于行政机关从中抽象出违法者的一般性行为规律，并成为其可以便利操作的“共有知识”，也越有助于行政机关科学推断治理对象，以实现在充分信息指引下的持续性监控和常规化治理。
由此可见，常规化治理是食品安全信用档案产生的重要制度收益。而常规化是现代法治形式理性的表现，在执法领域意味着查处违法更为准确有效，查处概率可以保持在一个基本恒定的科学水平上，避免概率呈现忽高忽低的波动，有利于违法者形成稳定预期，削弱基于查处概率运动式变化而导致的机会型违法激励。虽然在美国学者贝克尔看来，违法的预期损失取决于查处概率和惩罚严厉程度这两个变量，(11)但从人们的心理认知看，被查获的概率更能影响违法者的行为激励。当人们意识到在执法运动高峰过后，违法行为只有很低的概率被查获时，无论如何严厉的惩罚也只有很小的可能性变成现实。此时对于大部分人而言，“重典治乱”也只是具有非常有限的威慑力，自己总可以成为有诸多机会规避惩罚的“漏网之鱼”。只有“天网恢恢，疏而不漏”的合理查处概率，加之相匹配的严厉程度的惩罚，才能在事前有效打消行为人“闻风而动”的违法激励。从这种意义上讲，借助于信息系统的建设，食品安全信用档案能够推动监管机构由运动式执法向常规化治理转变，进而提升、稳定查处概率并增强执法威慑力。
(二)对食品生产经营者形成威慑和激励的双重效应
最优化的食品安全治理，不应当仅仅依靠监管机构的惩罚性措施；相反，它应该是市场治理和国家管控的有效组合，国家强制与市场自发力量应该相互补充，最大限度地发挥良性的联动效应。一个全面的社会秩序控制体系主要由三种控制类型组成：(1)第一方控制者，即行为人自身，主要依靠个人伦理、信念、荣誉等约束自我行为选择，避免实施违法行为；(2)第二方控制者，主要是人际互动的相对方，他们凭借“以牙还牙、以眼还眼”之类的报应性措施威慑、惩罚实施违法行为的对手；(3)第三方控制者，即社会组织、公权力主体等，其总是以中立之立场作为纠纷的裁决者，通过独立于讼争双方的外部力量对违法行为施以制裁；或者作为社会公意之代表主动查处、惩治违法行为者。社会组织与公权力主体的区别在于社会组织主要运用社群规范、组织规则来达成秩序控制，而公权力主体则主要凭借国家强制力来达成秩序控制。(12)同理，食品安全治理在国家职能监管之外，同样应当考虑其他类型的控制者的功能角色，考虑以广大消费者为代表的市场力量，以此激活控制体系的复合效应。
对于食品生产经营者而言，其与社会大都处于一个长期博弈的互动格局。从企业看，以组织形态存在是其基本特性，与作为自然人的个体不同，企业借助法人拟制这一组织技术突破了生理生命的长度限制，其设立、存在的原初激励即是为了与消费者保持重复交易，获得长期收入流，避免“一锤子买卖”导致的收入流中断或终止。因此，如果企业所作所为的相关信息迅速传播而成为市场的“共有知识”，那么任何一个追求收益最大化的企业组织都会运用各种可行的手段追求良好声誉——包括安全生产、质量控制、诚实经营、品牌建设、危机公关，等等。正是从这种意义上讲，经济学家们认为企业是现代工商社会的主要声誉载体。(13)即便是小型作坊、个体摊档类的食品生产经营者，在一个有限的社区范围内同样处于一种准长期博弈之中，同样需要虑及来自声誉的约束和影响。作坊、摊档主要服务于特定社区或某一特定范围的社群，辐射半径有限，更多地在一种“熟人社会”的功能意义上进行市场交易。虽然无法与企业财力相比，但作坊、摊档的生产营业投入对于个体而言都是一笔不菲的创业投资，没有谁希望只进行寥寥数次交易即关门大吉。社区/社群是一个交织紧密的群体，作坊、摊档生产经营者有无数的可能与群体其他成员进行面对面的重复交易，一旦事关食品安全的负面信息散播开来，同样“会导致其交易机会的即时丧失”。(14)
既然长期博弈是抑制潜在违法行为的“希望之渊源”，(15)那么为何食品安全事故屡屡发生、食品安全治理绩效难如人意呢？其实，倘若业已发生的违法行为不为人知，没有形成信息共享机制，或者只是食品生产经营者的“私人信息”，那么除非公权力主体强制提取信息，或其他社会力量通过内部渠道获知信息并传播；否则，无论消费者(包括全国市场及局部市场)有多么强烈的激励来“用脚投票”抵制购买，也无论消费者有多么便利的条件迅速转向另一个卖家，他/她也都会由于信息之蔽“蒙在鼓里”，身为受害者而不自知，自然也就无法对此类违法食品生产经营者实施声誉制裁。此时，就需要由食品安全信用档案来扮演填补信息不足的能动制度角色。
从以往消费者获知食品安全信息的渠道看，通常的模式是直到重大食品安全事故发生并经媒体传播成为公众关注的焦点之后，消费者才有可能据此识别市场中的不法者并拒绝购买相关食品。然而，这种重大个案引发“用脚投票”的市场惩罚是不充分的，无法将惩罚违法者的概率水平保持在稳定的合理水平上。因为消费者只能在重大事故发生之后才会获得违法生产经营者的相关信息，其既不能在事先获知未来交易中众多不特定的生产经营者一贯如何行为，也不能根据自己的购买意愿先行查询特定交易相对方的声誉历史，更遑论及时据之抵制购买，实现市场惩罚。如此一来，遭遇市场惩罚的只是“东窗事发”的事故责任者，而众多虽有违法行径但单独而言未被公共信息聚焦的生产经营者则可以便利地“逃之夭夭”，受到惩罚的平均概率大大降低，此时即便是处于长期博弈之下，生产经营者也难以有足够的激励来追求、保持良好的市场声誉。由此，声誉机制对于潜在违法行为的遏制功能只能宣告失灵。与之相较，食品安全信用档案是一个关于生产经营者的系统性知识建构，是一个体系化的信息集合，个中关于生产经营者的情况记载不再是离散、碎片化的报告，而是一个足以体现其行为普遍规律的动态全景。凡是被纳入档案的生产经营者，其在过去的市场交易中如何行为、诚信与否、口碑优劣都有持续的完整记录，形成一个节节紧扣、环环相续的信息链条，可以便利地进行追踪式检索查询，系统性地改变消费者的信息不对称状态，大大降低消费者事先的信息搜索和甄别费用。消费者可以依据这一完整的信息源及时调整自己对于相关生产经营者及其食品的既有认知，从而作出理性的消费决策。而进入食品安全信用档案的生产经营者，他们的信息被置于公众目光的审视之下，进入类似于福柯笔下的“全景敞视主义”(16)的被监督状态。而对于信用档案中涉及的违法行为、消费者投诉、负面新闻报道，消费者势必会倾斜性配置注意力并对此类信息产生选择性的高度敏感。只要有“污点”记录，无论其是否可能引发重大食品安全事故，消费者都会是风险厌恶型的决策者，都会从过去的行为信息中推断未来，(17)进而采取预防式的拒绝购买策略。基于信息均等公开，严厉的惩罚风险也是均匀分布的。凡是被纳入食品安全信用档案者，皆有大致相同的概率遭遇严厉的市场驱逐，从而在平均水平上大大提高惩罚概率，改变过去因缺乏完整的信息系统、消费者基于系统性的信息不对称而对大部分“漏网”的违法者威慑不足之弊，也从而使得市场交易的长期博弈格局在充分信息的支持下足以激励生产经营者追求良好声誉，遏制潜在的违法冲动。
食品安全信用档案除具有威慑效应外还具有显著的激励功能。对于生产经营者而言，如果没有清晰的信息指引，消费者将难以借助外部物理特性、购买前检验等常规办法有效区分食品安全与否，区分交易相对方是否值得信赖；诚实、守法的生产经营者也很难以准确的食品质量信号事先将自己与竞争者区分开来而只能凭借广告投放、媒体营销或者小范围的口耳相传来塑造自身的竞争优势。食品安全市场信息的模糊和难以区分性使得生产经营者在“只要不出事故，食品质量好坏一个样”的预期之下，势必缺乏充分的激励，通过优质安全的食品生产经营来投资于良好声誉建设，久而久之，有可能在虚假的广告宣传效应下引起“劣币驱逐良币”的消极后果。
食品安全信用档案以完整、持续的信息流克服了这种无效的激励局面。其中记载的良性信用信息，从许可证获得、认证机构的认可到新闻媒体的褒奖性报道特别是位阶较高的信用评级，都是比商业广告、企业公关运作等更为可靠的信息源，其将成为原本模糊不清的信息市场中的强有力的信号显示，帮助消费者迅速、便利地将可以信赖的交易相对方识别出来，从而很好地扮演信息分离器的角色。对于消费者而言，这是一个在种类繁多的食品市场上作出理性决策的信号指引。由其强大的信号显示功能所决定，信用档案记载的正面信息成为生产经营者重要的无形资产，具备品牌意义上的市场价值。特别是对于企业型的生产经营者，信用档案的信息记载直接与品牌建设、企业公共形象相联系，成为企业市场战略抉择、创造附加价值必须充分考量的核心变量之一，有助于激励企业优化品牌建设模式，改变对于商业广告的过度投资，将资源更多地配置到确保消费者食品安全的质量控制上来，以安全、优质的食品产品塑造更为真实可信的市场声誉。
与此同时，食品安全信用档案对于执法资源配置的导向功能对生产经营者追求良好市场声誉也有显著的激励效应。按照《食品安全法》第79条的立法论解释，如果生产经营者具有不良信用记录，那么将增加被监督检查的频次；如果被认定为信用良好或获得较高的信用评价等级，那么就会获得各种形式的宣传、支持和表彰。从市场战略看，这种制度褒扬有助于塑造生产经营者的正面公共形象，使之获得由于“好名声”带来的价格溢价。(18)这一积极的信息图景相当于为生产经营者颁发了“社会印章”。从更长远的意义上讲，足以激励生产经营者积极追求良好口碑的食品安全信用档案是一个局部理性与公共理性相统一、满足激励兼容约束——只有当个体选择社会希望他/她选择的行动得到的期望价值不小于他/她选择其他行动时得到的期望价值时，个体才有积极性选择社会希望的行动(19)——的制度安排。它借助生产经营者对附着于良好声誉之上的市场溢价的商业利益追求，成就一个有效的诱导机制，促使其主动选择符合社会整体利益的最优行为，为以较低的制度运作成本推动中国市场信用体系建设做了一次有益的探索。
