三、食品安全信用档案制度之内容
无论是立法论还是解释论，建构食品安全信用档案的法律依据主要是《食品安全法》第79条。虽然该条对信用档案的建立主体、基本内容构成以及根据信用记载配置执法资源等事项已作出相应规定，但作为国家治理技术变革的制度投影，该条规定过于单薄，其承载的更多的是宣示意义上的符号价值，缺乏契合信息逻辑的系统性制度构建，未能围绕决定治理绩效的信息变量给出完备的实践指导。因此，如果试图提供一个初具建设意义的制度设计建言，那么可以考虑从以下层面对《食品安全法》第79条的相关规定予以变革和补强。
(一)确立多元化的信用信息供给系统
为获得竞争性的比较制度收益，有必要对《食品安全法》第79条予以补强，即增设第1款，将信用档案的建立主体延伸至消费者保护协会、专业团体、行业协会等第三方社会组织，引导多元化的食品安全信用信息系统建设，为公权力主体提供反观自身的绩效参照，为消费者提供相互比对的备选信息来源。实际上，通过竞争性供给来稳定信息质量的制度实践业已经受历史和现实经验的检验。以信用信息市场发达的美国为例，很多声名卓著的信息服务机构如邓白氏信用服务、消费者资信服务、标准普尔等机构皆由彼此竞争的商人信息报告活动发展而来，形成美国信用信息业凭藉多元主体共存竞争、优胜劣汰的传统并延续至今。反观《食品安全法》第79条，则是将信用档案的建立主体限定为县级以上质检、工商、食品药品监管机构，将信息权力集中配置在公权力主体手中。这一主体边界划定虽然考量了职能部门基于日常监督管理生成的信息优势但却忽略了一个核心变量，即监管机构在食品安全信用信息制度上的声誉问题。声誉机制的建构者自身也必须讲求声誉，受到应有的公共评价。(20)当消费者只能获得一个垄断性的信用信息来源时，信息无论质量如何都是“好坏一个样”。监管机构如果无视公共评价的约束，那么也就缺乏充分的激励追求良好声誉。声誉的要义在于区分不同、择优驱劣。如果独此一家，那么声誉的界分功能就失去了意义，势必导致类似商品市场垄断格局之下的低效率：消费者即便获得质量低劣的信息也无从纠偏；无论信息是否存在虚假、误导、迟滞等弊病，消费者都无法便利地通过替代性的信息提供者来加以检验；甚至还会由于监管机构的懈怠引发信息供给不足的问题。同时，垄断性的权力分配不仅降低了生产经营者通过“寻租”而获得非法信息收益的交易成本，也增强了监管机构的“设租”冲动。因此，应当在《食品安全法》第79条原有规定确定的主体范围之外，增加如下规定：“鼓励消费者保护协会、食品行业组织以及其他相关社会团体建立食品安全信用档案”并同原有规定一起作为第79条第2款。与《食品安全法》第79条以“应当”来确立监管机构建立食品安全信用档案的法定义务不同，对于补增的主体是以“鼓励”来授权其进行信用信息供给的，这既为引导社会监督力量参与食品安全信用体系建设开放出一个制度空间，使竞争性的信息供给格局具备应有的法律正当性，又虑及其与国家监管机构的职能差异，不宜以强制性规定过度增加其负担。
(二)规定信用评级标准制定过程中的公众参与程序
食品安全信用档案的组成内容大都属于事实描述型记载，传播、交流、解读的确定性较高，不容易产生歧见和异议。但是，信用等级评定是一个重要的例外，它属于定性评价，评判者的前见、现有认知、心理感受等主观要素都会影响评级结果。信用等级评定过程是一个势必沾染自由裁量色彩的过程，如果没有明确的评级标准作为评判者的制度指南和约束，那么最后评定的信用等级反而有可能异化成食品市场的虚假标签和误导信息。
如果信用评级标准仍然由《食品安全法》第79条规定的监管机构采取封闭决策模式制定，那么这一标准很可能仍然是仅仅体现部门工具理性的载体，或者是某些利益集团“寻租”的结果，难以获得公众的信任。信用评级采取何种标准，是一个定性信息再生产的复杂活动，其间关涉消费者、生产经营者、消费者协会和行业协会等诸多主体，是一个全面整合、协调各方利益诉求的动态博弈。作为制度因应，应在《食品安全法》第79条增加第2款，规定公众参与程序，赋予所辖区域所有利益相关者以法定参与资格，明确规定监管机构负有通知参与的强制性义务，并以缺乏公众参与程序要件的评级标准属于无效标准、不得适用作为法定责任后果，从而为不同的声音得以进入决策流程打开一道制度缺口。不同的社会主体基于不同的阶层归属、角色认同和利益心理，将会在公众参与程序营造的公共理性空间中形成信息多向流动、观点彼此交锋的繁复图景。以消费者、生产经营者这两大最主要的群体分类为例，由于食品是日常生活须臾不可或缺的必需品，食品安全问题位于人们风险评估的首要位序，人们很容易受到“可得性启发”(21)的影响，放大甚至建构出本属于技术安全范围之内的“安全危害”。因此，消费者的主要诉求在于最大限度地确保食品的安全，倾向于从严制定信用评级标准。特别是在某食品安全事故发生之后的特定期间，消费者更容易忽略国际通用标准和现有的技术约束，对食品安全的期望水平急剧升高，进一步要求强化信用评级标准的严格程度。而对于生产经营者来说，以尽可能少的投入获得尽可能多的产出并实现经济收益最大化才是生产经营的内生逻辑，侧重保证食品安全的信用评级标准将在不同程度上增大生产运营成本，尤其是如果要在该标准下获得较高位阶的信用等级，那么就必须进行大规模的设备或技术升级改造。这时，生产经营者必定会借助现有的通用技术水平、行业标准、行业惯例作为抗辩，反对趋严的评级标准，要求在当前普遍的技术约束条件下制定偏好经济利益的评级标准。尽管各方皆有为实现利益最大化而将评级标准推至过严、过松等境地的偏颇，然而一旦借助公众参与程序，将其同时置入公开意见表达的公共空间，遵循平等说理的论辩规则，那么无论在己方看来理由如何充分的利益诉求都有可能遭遇他方的批评，同时己方也可以及时地进行反批评，或者对于他方观点予以商榷证否。恰恰在这一互相质证、辩驳、说理的公共互动中，评级标准的选择经由思想交汇的力量得以“纠偏”，以多元化的视角获得整体主义的评估，某一标准及其备选方案的利益再分配效应、机会成本、外溢效应、联动效应等体系化后果得以全面展示，各方的所得、所失都经受了决策过程的全面考察和审慎考量，最后选定的评级适用标准基本上都是能够兼容大众价值理性与职能部门技术理性的有效均衡结果。
(三)确立侵害市场主体生产经营权的法定救济
一个科学公平的食品安全信用档案体系，应当既能够实现国家对于食品安全的持续性信息监控，给予消费者准确及时的信息指引，又能激励生产经营者积极追求良好声誉且能顾及生产经营者的合法权利不受侵害。概言之，应当有效平衡国家的信息管理权、消费者的信息知情权以及市场主体的生产经营权，在合法的生产经营权受到侵害时给予充分的制度救济。
在食品安全业已成为风险社会重要议题的语境下，生产经营者的食品安全信用信息，尤其是其中的负面信息记载，势必引起公众的高度关注。加之在网络社会的背景下，一旦对事关食品安全的负面信用信息认定有误，相关信息必将迅速传播并成为公众共享程度极高的“错误集体认知”，从而导致以大范围抵制购买为主要表现的相当严厉却是异化的声誉罚。声誉罚具有强烈的耻辱效应，(22)一旦将其指向特定主体，则该主体将被烙上难以磨灭的负面“社会印章”。同理，偏误的食品安全信用信息将导致所关涉的市场主体成为“不受欢迎者”而被错误地抵制、驱逐，生产经营收入流被不当中断或终止，生产经营权遭遇严重侵害。
声誉罚失误导致的侵害生产经营权现象在传媒时代还将被进一步加剧。在声誉罚启动之际，媒体常常会基于赢得社会赞同或是避免招致反对之声，迅速调整自己的原初看法，(23)追随信用档案的信息记录进行新闻报道——无论特定的信息认定正确与否，从而导致进一步的传播，以此完成“公共良知守护人”和“公共话语代言人”的角色塑造。这一追随式的传播策略，在食品安全“重典治乱”之际还会把公众的注意力过度集中到原本错误的不利信息上，形成“党同伐异”的群体极化效应，(24)导致错误信息认定再度放大，生产经营者的长期收入流以及包括品牌在内的无形资产价值丧失殆尽，甚至使生产经营者永久丧失市场主体的资格。
为确保附着于食品安全信用档案的声誉罚得以正确适用，应当在《食品安全法》第79条增加第3款，确立异议受理制度。容易产生错误声誉效应的文档记录主要是不符合食品安全标准的食品退市情况记录、质检记录、市场巡查记录、消费者投诉及处理情况记录、信用等级评价记录、责令改正通知书、行政处罚决定书。按照异议受理制度的要求，在对上述要素作出不利信息评价并载入信用档案之时，应当对涉事的生产经营者在规定期限内履行告知义务；并应其申请，提供公开听证程序，赋予其不同意不利信息评价之法定抗辩权利，由其对相关事实的识别、判断、定性提出相反证据，开通异议声明的法定渠道。在异议主体完成举证责任、信用管理部门对其提供的反向证据调查核实后，再由信用管理部门对不同类别的不利信息评价分别作出以下处理：(1)对于退市情况记录、质检记录、市场巡查记录、消费者投诉及处理情况记录等能以较低信息成本即可核查录入档案有无错漏的文档记录，如查证确系记录错误，应在48小时内予以更正，如核实记录准确，则驳回异议，并在信用档案中载明驳回理由及证据。(2)对于责令改正通知书、行政处罚决定书，由于其可以定性为有权监管机构作出的具体行政行为，因此其极有可能关涉行政复议、行政诉讼。如果异议提出时，上述具体行政行为尚未超过复议时效、诉讼时效，或者正处于行政复议、行政诉讼流程之中，那么应自受理申请之日至最终裁决作出这一时段内，中止相关信息的发布和查询，载明中止原因。待具备最终拘束力的裁决作出之后，信用管理部门才有权将最终信息录入信用档案，并对涉事的异议主体履行二次信息告知义务。如果是对业已经由行政复议、行政诉讼程序而作出的具有终极效力的责令改正通知书、行政处罚决定书，信用管理部门则享有听证程序履行义务之例外，可径直裁决维持原有信息记录。(3)对于信用评价等级，由于并非仅仅是对业已作出的具体行政行为的事实记载，而是信用管理部门实施的信息定性的具体行政行为，因此相关评级异议应当是一个由上一级信用管理部门受理的、具有行政复议性质的二次审查。由于其不确定性较之常规的事实记载更为强烈，法定救济之展开需要更多综合判断和系统考量，异议申请被受理后，信用等级信息查询应及时中止，上级信用主管部门在上述听证程序的基础上，应遵循衡平理念和比例原则，全面考察异议方提出的相反证据和信用管理部门自行搜集的信息集合，以整体主义的视角评估受到异议的食品安全信用评级对于消费者、食品市场安全态势、社会日常生活基本秩序、生产经营者的合法经济收益和无形资产利益等多个维度的复合性影响，按照“手段—目的”合比例的要求理性地系统分析各利益相关者的利弊得失，分别作出维持、变更、撤销原有信用评级的决定并载明决定作出的理由。如果涉事主体对于二次审查决定仍有异议，那么可以提起行政诉讼，寻求司法救济。信用管理部门应当在相应的行政复议和行政诉讼程序结束后，才可以将最终裁决结果载入信用档案，重新恢复食品安全信用信息查询。
(四)确立消费者的听证请求权以及信用管理部门的理由说明义务
由于食品安全信用档案的信息记载指向的对象是辖区内的生产经营者，因此生产经营者才是相关行为的直接利益关系人。虽然广大消费者的权利义务关系并不受信用档案制度的直接调整，从获得法定救济的主体资格来看，他们是反射性利益的接收者，在当前的制度约束下，并不享有作为直接利益关系人的行政复议权和行政诉讼权，但是作为信用档案的最终目标所指，广大消费者与信用档案具有功能意义上的相当紧密的利益粘连，他们在信用档案的权利主体集合中不能缺位。由此，应当在《食品安全法》第79条的基础上设立第4款，赋予消费者听证请求权，规定消费者如果对业已发布的信用档案信息有疑义、异议，有权向信用管理部门提出听证申请。信用管理部门经审查予以受理的，应当在法定期限内举行公开听证会，对于消费者提出的质询、批评给出制度化的反馈和回应，确保其信息监督权利有效实现。
由听证请求权产生的信用管理部门的理由说明义务一旦被置于公共评论空间，就会产生一种压迫性的外部监督强力。说明理由是一个在公共场域说服他人的论证过程，需要借助程序的次第展开。它属于福柯意义上的“被看”状态。(25)通过说理、解释等公共沟通来回应外部的质询或批评，信用管理部门必须能够给出合乎公平、公正、诚实等公法价值(26)的论据和论证，必须能够满足社会共识对于信用制度的公正性期待。因此，制度化的公众质询能够形成一个强有力的监督威慑，有助于信用管理部门在行使自由裁量权的过程中恪守公平、公正等公权力准则，以合宜的审慎来完成信用信息的再生产，降低运用信息定性权力“设租”的内在驱动。如果信用管理部门尽到足够的审慎义务，那么就不存在法定的主观可责难性，公众的听证请求权也可以启动信用档案管理的反思和纠偏机制：伴随着证据再度开示和论辩，原本可能被忽略、遗漏的信用信息将被重新纳入考量的视野，相关执法事实的记录也将被重新核实，利益相关者的成本—收益将进行第二次的评价，信用评级的依据将被再度估量。在这样一个由消费者听证请求权推动的反复论证过程中，具有偏差、错误之瑕疵的食品安全信用档案可以得到及时更正，较好地维护作为生产经营者声誉标识的信用档案自身的公共声誉。
(五)确立食品安全信用档案的信息联网制度
由于食品安全信用档案是一项成本不菲的信息再生产活动，因此从多个层面深入挖掘其适用范围、最大限度地实现其使用价值是优化该制度的应有之义。但是，《食品安全法》第79条并未在制度设计上充分考虑食品安全信用档案应当如何与其他信息集合形成优势互补格局、发挥制度联动效应以获得对于食品安全违法行为的最佳威慑问题。从系统的制度观切入，应在《食品安全法》第79条加入第5款，设立信息联网制度，将食品安全信用档案与包括但不限于银行、保险、税务等部门的信息系统进行对接，建立信用信息高速流转的互通共享机制，规定当食品安全信用等级低于一定等级或有重大食品安全事故记录等情形出现时采取“一票否决制”，取消、否定生产经营者在相关领域的资格，从多个层面发挥其威慑效应。
以银行等金融机构为例，在附着于联网技术的“一票否决制”下，生产经营者既往的食品安全信用成为信贷决策的重要考虑变量，当出现足以“一票否决”的法定事由而无法获得银行贷款之际，希冀获得金融支持的生产经营者还可能遭遇来自资本市场的惩罚。特别是对于急需贷款进行资金周转融通的生产经营者而言，这更是一个相当严厉的即时市场处置。资本市场的资格丧失，对于县、乡、镇等范围的食品安全治理具有特殊意义。在这类区域里，地方性的小型生产经营者不比市、省以及更大范围的大中型企业、知名企业，其不良的食品安全声誉能迅速实现广泛流播，媒体也常常将其作为焦点报道追踪，自然很快会成为社会公众的“共有知识”。因此，虽然同样建立了信用档案，但因商品市场上的声誉制裁功能有地理层级差别，对县及其所辖下属区域的小型生产者的制裁效果往往要弱于市、省以及更大范围内的大中型企业、知名企业，这时将信用档案的信息记载与信贷审批、发放联系起来，就能够从资金链上威慑、制裁生产经营者的违法行为，补强商品市场的惩处力度。此外，由于地方性的小型生产者融资渠道相对狭窄，因此这类信贷制裁将起到与证券等公开资本市场上资金链条断裂相类似的严重后果，前述的补强效应更为显著。
信息联网制度的制裁功能在证券等公开资本市场上也可以发挥。就食品生产经营类的上市公司而言，制度设计上可以考虑由证监会在上市公司信息披露的规范性法律文件中设立特别义务条款，加入对于食品安全信用档案所载信息的披露责任，强制规定信息披露报告书应当通过接入技术与食品安全信用档案联网。这是一个全程性的义务，无论是初次公开证券发行，还是上市公司的中报、年报，食品安全信用档案所载内容都是信息披露的必备组成部分。证券市场的信息披露是重要的投资决策指南，在投资者看来，安全信用信息将直接决定食品类上市企业的销售前景和品牌价值，是衡量公司营利能力的重要指标。不良的食品安全信用记录通过商品市场的声誉罚将影响企业的市盈率，极大地缩减品牌价值，降低投资者对于企业的盈利预期，最终导致其遭遇类似商品市场上的被抵制、被驱逐的后果。如果信用档案为公开资本市场输入的是定性严重的事故类食品安全信息，那么上市企业还会遭到进一步的重创：封死跌停，甚至被摘牌退市。(27)借助包括但不限于资本市场的其他社会场域的联动声誉罚，食品安全信用档案以多个层面的作用力全面发挥体系化的威慑、制裁功能，最大限度地实现文牍主义的制度收益。
