跨越专业门槛的风险交流与公众参与（3）

附表:迄今为止公众参与环境影响评价相关全国性法律法规和部门规章

四、实践考察：西部通道事件中的公众参与及风险交流行动

如上所述，法条不可能穷尽一切，不完备的实证法仍为各类行动者(政府一民众一专家)留下了合法(或者并非“不合法”)行动的空间。在此空间内，行动者能够在个体利益和意愿的驱动下创造性地解释和运用既定实在法。更重要的是，实在法制度框架的“现实化”实际上取决于行动者相关实践，因为现实中的“活法”归根结底是由行动者在实践中创造、发展或者塑造出来的。正是在这个意义上，我们可以通过西部通道事件观察到风险交流与公众参与实践如何在法律留白地带涂上了独特的线条和色彩。

(一)居民的“维权”活动

1.较早阶段:居民表达对污染的担忧

2003年8月，深圳市政府公布的深圳侧接线工程方案是一个下沉暗埋(全封闭)加下沉敞开(半敞开)和高架组合的方案。其中，暗埋路段留有一个361米的全敞开口，汽车废气将从该开口直接排放。西部通道环评事件由此发动:离开口仅几十米的桃花园小区首先行动起来，业主们先后找到规划局、西通办、信访办等部门并写信给市领导表达对噪音和废气污染的担忧、反对在小区附近开口排放废气，但未获得及时回应。

2003年9月23日，桃花园、南粤山庄等社区的业主代表向公安局递交国庆“游行申请”。9月25日，业主获知市政府在迎宾馆召开西部通道设计方案的专家评审会，桃花园、荔林社区的部分业主不请自到，并向专家递交了意见书。这些举动引起政府有关部门的重视，随即(9月26日起)深圳市政府、南山区政府与开口附近居民进行了数次正式会谈。

2003年11月20日，深圳市政府主动邀请居民代表参加“环境影响报告书”的公示会，会上政府公布了对工程方案的调整:原废气开口(东开口)西移320米并从361米减为100米长，同时在后海北师大附中以东180米处又新开一个200米的半敞开口直排废气(西开口)。不料，原抗议居民仍不满意，而新开口附近的小区居民又加入到了抗议人群中。

2.白热化阶段:居民寻求“专家”支持

从2003年12月，两位居民以退休高级工程师的身份发表与环评报告不一致的“自行计算”结果开始，居民抗争进入了寻找“专家”支持的新阶段。

2004年1月13日，环评报告的作者之一亲自到小区和二位“高工”当面验算。七个小时手工计算后，确认两位“高工”“计算无误”，引起居民强烈反响。虽然环评报告作者之后声明自己从未确认两位“高工”的环评结论无误，但未能阻止“环评报告作者也认为高工没算错”的说法广泛流传。

2004年5月22日，施、钱二人写作《请第三方对西部通道侧接线敞口段污染问题再测算》一文并提供相资料给清华大学环境工程系的两位“专家”(一位博士后、一位教师)请求复算。7月7日，清华大学两位“专家”给出回复，对“高工”的计算结果予以认可。 [32]居民们对环保安全的忧虑继续放大，并开始质疑环评单位技术人员的专业能力以及环评单位与环保行政机关之间是否存在利益关系。

(二)地方政府的应对措施评析

以事后诸葛的眼光来看，当西部通道事件已经爆发，也就是说有关环评的争议已经形成并且居民维权活动已经开展之后，地方政府对居民参与行动的回应中，如下努力最终表明是有助于事件解决的。

1.开放公众参与

在居民发动维权活动之初，政府反应并不迅速，直到居民们正式提交国庆期间游行的申请后才行动起来。2003年9月26日，深圳市政府、南山区政府在南山区招商街道办，与两社区业主代表进行第一次正式对话。10月14日，市政府主持的新方案论证会也有市民代表参加。10月28日，“西通办”组织包括业主代表在内的代表团赴香港考察道路建设情况，特别是地下通道开口设置于居民区附近位置的实例。11月20日，市政府主动邀请原开口附近居民参加环境影响报告书的说明会，宣布顺应维权居民的愿意对原工程方案做出调整(即从原开口调整为东西两开口)。

然而，第一次对话会上，政府官员“要求群众为了国家建设利益作出必要牺牲”的说法，激起居民强烈不满，结果不仅未能弥和分歧，反而激化了矛盾。会后，居民联合给市领导写《公开信》，提出“要依法行政，不要轻言牺牲”。10月28日的赴港考察团注意到，香港的红磡海隧道开口离香港理工大学的教职工宿舍只有50米，这显然是一条十分有用的信息，但并未产生明显的劝服效果。可能的原因是在之后的交流中，政府方似乎并没有特别强调此信息，而参加实地考察的居民代表人数毕竟有限。2003年11月20日宣布调整方案，虽然缩小了原出口，但不得不新增了另一出口，这种挖东墙补西墙的做法，只考虑了尽量减少对原出口附近居民的影响，却没有考虑到因新出口而新增受影响人群的反应，不仅未能息事宁人，反而扩大了事件的规模。

可以看出，这一阶段地方政府的主要策略是:针对维权居民们的实质担忧，尝试包括当面交流在内的各种方式，努力说服居民侧接线工程是安全无污染的。而为了说服那些担心自己可能受影响的居民，地方政府也许并非有意地开放了行政决策过程，并由此开始了解居民的真实意愿和关注所在，知道了之前问卷调查反映出来的对此工程的高支持率并不能代表这些作为利害关系人的居民的真实意愿。政府于11月20日宣布的工程调整方案，显然(至少在政府看来)是对维权居民意愿的一次妥协或者让步。

虽然这一阶段政府说服居民以及与居民协商的努力因为处理不当或考虑不周，未能取得化解矛盾的实际成效，但不可否认的是，开放行政过程，在决策中认真对待利害关系人在参与中表达出来的意愿并努力将之体现在决策中，相比之前行政机关长期以来习惯的“关门决策”方式，仍是实质性的进步。假如没有这一步，很难期待西部通道事件最终能够和平解决。

2.创造性地借助专家论证

在居民发表“自行计算”的结果(即《盲评环评报告》)后，事件的焦点转变为环评报告结论的科学性和可靠性。地方政府对此的反应较为敏捷:迅速组织了环评机构技术人员与居民进行了面对面的“专业”交流。 [33]但是，因为出现一个结论迥异的自行计算结果而心存疑虑的居民，很快将对环评单位专业能力的不信任延伸到了行政机关，质疑环保局与环评单位存在利益关系。这不仅仅是因为环保局是环评单位的业务主管单位，而且也因为环保局已经审批通过了环评报告，因而很难再将环评报告结论看成与行政决定无关的纯粹科学问题。 [34]在这样的困境下，2004年12月，在国家环保总局和广东省环保局的帮助下，深圳市环保局安排组织了环评报告的“专家复审”:从国家环评报告书评审委员会中“随机抽取”了大气、噪声、环评方面的专家共七人组成专家组，专家组经现场踏勘并听取环评单位的汇报后，对该报告书进行了审查讨论，肯定了项目的环评报告。

2005年4月22日，南山区政府从北大、清华等机构延请到被媒体誉为“国内最为权威” [35]的环评学者，举行了“西部通道深圳侧接线工程环境影响评价问题专家释疑会”，邀请了沿线居民代表出席。专家们认为环评报告符合相关导则和规范的要求，环评结论也是可靠的；并且正面解答了有关两个环评结论迥异的疑问:计算过程正确不等于环境影响评估结论就是可信的，两位“高工”并没有遵循国家环评技术规范(《公路建设项目环境影响评价规范》)，使用的公式是错误的，使用的假设条件和取值也有问题，所以才造成其评估结果与环评报告相差甚远。 [36]4月28日，深圳市政府法律顾问室拿出《关于西部通道深圳侧接线工程若干问题的法律意见》，指出“接线工程的立项、环境影响评价以及我市各行政主管部门行使的相关审批权限、程序等均符合法律规定”。5月，政府依法对侧接线工程有关情况在沿线各个主要社区进行公示，同时委托深圳大学传播学院再次进行民意调查。6月，工程开始实施，西部通道事件尘埃落定。

如前所述，这一专家复审程序及随后的答疑会在法律上并无直接的明文规定。然而，这不仅是一个合法且正当的选择，并且在当时的情境中还是相当明智的选择。在国家专家库中以随机方式抽取专家，这种做法有效地消除了人们对“专家”业务水平和独立性的可能疑虑；而这样的专家经过复审，确认了环评报告“评价方法和技术路线正确，符合国家有关环境影响评价技术导则的规范和要求，评价结论可信”， [37]显然有着很强的说服力。在居民们对这一专家复审程序的公正性并无疑义的情况下，这些“专家”支持环评报告的结论一出，绝大多数居民的顾虑事实上就可消除。这对于其时如火如荼的居民维权活动来说，起到了釜底抽薪的效果。