(三)西部通道事件解决之道的制度意涵
立基于上述理论探讨和西部通道事件中公众跨越专业门槛实现有效的交流和参与的经验，在此，尝试提出一些构建相关制度时应当考虑的关键要素。
1.保障公众的参与机会
公众参与的根本性先决条件是开放透明的行政决策程序。西部通道事件中，最终对解决争议起到了关键作用的“专家复审”只是整个行政程序的一个组成部分，而对于整个行政程序来说，开放参与机会、公开相关信息都是建立和维持民众信任的关键。 [51]
如前所述，深圳西部通道事件的爆发，与早期信息公开不够及时、程序不够透明有着直接关系，侧接线工程环评相关疑虑的消除和争议的理性解决与政府超越形式合法性的要求开放行政过程并反复与居民交流的努力是分不开的。可以说，假如地方政府能尽早主动公开项目相关信息，特别是居民关心的环保信息，并且在公众调查时真正注意调查对象的代表性，使利害关系人能有机会尽早表达其意见，甚至仅仅是在居民维权活动早期就积极回应，以公开透明的方式赢取信任而不是对之以官僚主义的漠不关心，则后来规模如此之大、持续时间如此之长的居民维权活动有可能根本不会发生。事实上，决策早期公众参与流于形式已经被公认为近年来我国环境群体性事件中的共同原因， [52]而环境影响评价中公众参与“越早越好”在法学研究者中也已成共识。 [53]
相比其他同样说明公众参与重要性的环评争议事件，西部通道事件对于完善我国当前公众参与制度的独特意义在于，它揭示了风险规制涉及专业知识并非将作为外行的一般公众排除在决策程序之外的可靠理由。
2.保障专家的可信度
参与机会的保障固然是重要的，但这只是为公众有效参与和交流提供了必不可少的前提条件，更为重要的是要进一步明确，获得了参与机会的外行公众何以能够跨越专业门槛实质性地参与所谓的专业之争。如果说西部通道事件的爆发显示了前者(保障参与机会)的重要性，其解决之道则表明了后者(公众借助其信任的专家跨越专业门槛)的现实可能性。后者的关键，如前面讨论所揭示的，就在于建立和保障公众对专家的信任:当能够信任作为“诚实代理人”的专家时，作为外行的公众就可以借助专家的专业知识跨越专业门槛，就利害攸关的事务作出判断，并基于此判断实质性地进行风险信息交流，从而能够有效地参与相关风险决定的作出过程。
根据著名的信任不对称原理(the asymmetry principle，意谓信任易于丧失而难于重建)， [54]尽量减少疑虑和不信任发生的机会，相比在信任被破坏的情况下再去重建信任，应是更明智的选择。但是，西部通道事件经验事实上更多的是关于纠纷已经发生、信任已经受到损害的情况下应如何处理的问题。考虑到前述既有规范制度的不足，应当庆幸的是，在西部通道事件中，当环评“科学争议”出现时，居民们并没有简单地宣称要以“自己人”的计算结果为准，而是理性地提出，由争议双方之外的“第三方”就争议问题给出裁断。居民们并没有机会完整地描述他们心目中值得如此信赖的“第三方”应该是什么样的。但从居民们对政府决策及其所依据的环评报告的质疑以及最终对政府启动的专家复审程序的接受来看，至少专家的专业性(专业能力)和中立性(利益无涉)等因素对于居民对专家系统的信任而言是至关重要的。
第一，专家的专业水平。环境影响评价是一项需要运用专业知识的工作，专业机构的技术人员理当拥有令人信服的专业能力水平。西部通道案件中，政府一开始就宣称环评单位及其负责环评报告的技术人员是具备了国家规定的环评资质。但是，在争议已经发生的情况下，这一“官方”说法并没有消除居民对该机构及机构人员专业能力的怀疑。从他们后来选择了清华大学的教师和博士后的行动来看，比起经国家行政机关核定这一“官方认可”的资质，他们更倾向于像知名高校这种有良好“口碑”和较高“声誉”的专业机构。这反映出在居民的期待中，作为争议裁决者的专家应当不是简单的具备国家规定的“资质”，还应具有超出行业平均水平的较高“权威”。而政府方也意识到了这一点，在后来的交流中，地方政府也反复强调，环评报告的专家评审组包括了来自北京大学、中山大学的环评专家。
第二，专家的利益无涉。环境影响评价作为行政许可程序的一个环节，属于所谓的规制科学(regulatory science)， [55]其与一般作为纯粹学术研究的科学的不同是它存在于规制过程之中，政策导向性强，这意味着其结论与现实利益调整直接相关，因此无法避免成为利害相关方争夺和利用的对象，相应地，也难免被怀疑或指责为不客观和不中立。 [56]西部通道事件中，居民多次以环评单位是深圳市环保局“直属事业单位”而指责环评单位与行政审批单位存在利益关系，而政府方被迫反复解释环评单位是独立核算的事业单位，与环保局之间只是业务主管关系而无利益关联。但, 这种说法显然未能说服居民基于生活经验而作出的“利益关联”判断，甚至在省环保局的行政复议书明确认定深圳市环, 保局, 与环评单位并不存在《环境影响评价法》第19条规定的利益关系之后，仍有居民在网上发贴坚称:“存在利益关系是事实。” [57]
西部通道事件中，政府从未公开否定居民有关“第三方机构”进行环评以裁断环评争议的提议，其随后启动的“专家复审”程序，从上述信任保障要素来看，在很大程度与居民的这一提议是相通的:复审专家全部从“国家专家库”中“随机抽取”，在专业能力和利益无涉两方面均满足了居民的期待，事实上也并无居民对这些复审专家的专业能力、中立性和评审结论表示异议。 [58]就此而言，这一成功的尝试，不仅值得其他地方政府效仿，而且也值得下一步完善公众参与及风险交流相关制度时借鉴。
需要补充指出的是，西部通道事件中，居民提议的“第三方环评”未能实现，并不妨碍居民最终接受了政府组织实际实施的“专家复审”。这一事实的制度意涵是，明确前述制度要素比起规定具体制度设计方案更加重要，因为满足前述保障性制度要素的具体方案并不是唯一的。只要具备了上述关键要素，即开放公众参与机会并满足专家的专业水平和利益无涉要求，具体的实施方案完全可以允许因时、因地制宜的探索和试验。
结语
在风险规制过程中，确保有效的风险交流与公众参与并非没有代价。 [59]但是，面对一个不断工业化、专业化和科技化的社会，风险交流已经成为各国政府在环境保护、食品安全、职业健康等风险规制领域里难以回避的任务。早在20世纪80年代，研究者们即已指出， [60]良好的风险交流除了具有启蒙、知情权、态度改变等功能之外，还具有公共涉入和公众参与功能。西部通道事件不仅验证了风险规制者面对的往往并非纯粹的科学问题而同时也是多元参与的民主治理问题，而且还表明了，在这样一个科学与政治交织的领域里，有效的风险交流不仅十分有必要，而且也具有现实的可能性。
本文认为，西部通道事件这一中国本土案例，为行政官员——居民之间的互动实践提供了一个具有代表性的样本，可以帮助我们更好地理解风险规制中公众参与程序和民众与专家在共同进入同一行政决策过程时进行风险交流的可能性。为了展示这一点，本文以解剖麻雀的方法透视分析了这一事例，通过总结该事件的两大争议焦点(第二部分)、分析既定规范给定的行动空间(第三部分)和行动者创造性实践(第四部分)，揭示了其成功经验并指出了关键所在。在此基础上，结合风险交流理论分析论证了这种成功经验从可能性转变为现实性所需要的保障性制度要素(第五部分)。
近年来，我国与风险相关的公共决策有不少遭遇争议甚至激烈抗争，一些(如什邡和启东)甚至局部失控而引发暴力冲突乃至社会骚乱，而许多地方政府的应对方式也明显“乱了章法”:早期对群众诉求和主张不理不睬，矛盾激化升级后又匆忙收回原本“合法许可”给企业的项目，由此不仅损害了政府的公信力，还“培育”了“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的社会心态。凡此种种，既暴露出实证法上公众参与制度框架的种种缺陷，也暴露出政府风险交流策略和行动的种种不足。在此背景下，本文对于西部通道事件中风险交流与公众参与的经验研究和探索因此具有重要的参考意义。就此而言，也可以说，正因为中国现行风险交流与公众参与法律制度还有待完善，西部通道事件的成功经验才如此难能可贵，而各类行动者的实践智慧才特别值得认真对待。
本文集中关注对个案经验的观察和分析，在此无法构建一个无所不包的风险交流与公众参与制度体系，甚至也无法构建一个完整的、作为风险交流制度组成部分的专家制度体系。本文只希望通过面向真实世界的个案研究，彰显理想的风险交流与公众参与制度所不应忽略一种可能性以及保障这种可能性的关键制度要素。首先是因为这种可能性是很容易被书斋里的“沙盘演练”所忽略的。前面对现有相关研究的综述也表明，这种可能性在当前的确是在很大程度上被研究者忽略了。其次是因为个案的意义并不能被过分夸大。西部通道事件的成功解决，的确具有虽然有限却又十分重要的制度意涵，在缺乏保障性制度的明确指示和约束的情况下，很难保证这一个案中的成功经验能在其他类似事件中得到借鉴。这就是为什么本文在第五部分对保障性制度要素展开讨论的原因。但是，若要构建完整的风险交流与公众参与制度体系，还需要更多研究工作。
最后，本文采取了“讲故事”的方法来描述西部通道事件过程，但理论上这个故事可能有千万种讲法，事实上这个故事也有着许多个版本。但无论哪种讲法、哪个版本，对原始材料的整理和取舍都是必不可少的。为了集中于本文所关注的问题，本文不得不放弃了许多可能很有价值的信息，比如，媒体在事件进程中的作用和我国中央环境行政机关对地方政府相关决策的影响。这些都是很值得研究的课题，但是，只能留待后续的研究了。
