风险社会与转型社会叠加，使当下中国社会呈现“风险共生”的态势。传统的灾害风险、现代化过程中的社会风险和现代性产生的生态风险，在一定程度上同时显现，增加了公共危机的多样性和复杂性。同时，政府公共资源的有限性制约着公共危机治理的意愿和能力。即使政府拥有充足的公共资源，往往由于决策失误、时间仓促和资源分布不均等因素，造成政府公共危机治理处于“低效”和“失灵”状态。这就需要改进治理方式，实施系统治理，在发挥政府主导作用的同时，鼓励、支持市场与社会力量积极参与，构建政府、社会、市场良性互动的协作性公共危机治理体系。
协作性公共危机治理的逻辑起点
现行基于常态公共事务管理的政府治理理念、治理体制和治理方式，制约了政府公共危机治理的绩效，甚至形成政府公共危机治理的低效或失灵的“路径依赖”。这是协作性公共危机治理的逻辑起点。
由于传统“人治”理念下政府行为的随意性和被动性，既可能使政府不知不觉地成为公共危机的焦点，或者说成为公共危机衍生和扩散的重要引致因素，又可能使政府的公共危机治理决策“无章可循”，治理行为“进退失据”；尤其使政府无法摆脱复杂危机表征和现实利益的“掣肘”，从一种更为“超然”的视角明晰公共危机的衍生和扩散机理，可能对潜在公共危机以及公众的心理反应作出灵敏的感知，实现“风险”的针对性“消解”，从而也就无法阻止潜在风险的现实危机化。
从现实情况看，政府公共危机治理就是政府依托官僚体制，针对公共危机根源及表征，实现行政权力的有效输出，化解公共危机的过程。然而，任何制度体系都无法回避制度设计者和实施者“有限理性”和“独特利益视角”的局限。这种局限易在政府公共危机治理上形成“有组织的不负责任”局面。
作为社会公共治理核心主体，政府理应成为风险社会公共危机治理的主体。然而，这种主体地位并不意味着公共危机治理上的政府“垄断”。现实情况是，垄断式的政府常态公共事务治理模式，完全不加任何“修饰”地被嫁接到政府公共危机治理上，即使其他主体参与公共危机治理，也是被动的且缺乏相应制度保障。面对纷繁复杂的公共危机，政府往往处于“力不从心”的状况。
协作性公共危机治理的发展战略
协作性公共危机治理的发展战略，是在一个异质的主体、复杂的规则和互动的系统构成网络中，创新危机理念、获取危机资源、提供公共产品的一系列综合的、协作的约定和行动，并通过制度安排和组织创新明确以权力和权利互动为主的协作关系，它决定了应对突发公共事件时要做什么、不做什么以及如何去做，涵盖政府、社会和企业三个维度。
其一，政府间的协作战略：创新与协作。要灵敏并有效应对风险社会的“现代性”公共危机，建构协作性公共危机治理体系，必须引入协作治理体系，创新政府公共危机治理理念和治理体制。现代危机理念不是对传统危机理念的局部更新，而是全面再造，这就需要政府确立“公共服务”、“以人为本”和“法治”等现代公共危机治理理念，实现对公众不安心理的疏导和慰藉，恢复与维持社会状态的有序与和谐。同时，危机治理理念的更新，需要相应的体制支撑。这里有必要提出“网络式”区域公共治理体制，它与“切割式”行政区行政模式存在明显差异。这种治理模式介于上层政府宏观管理与下层政府微观管理之间，其合法性权力主要来源于政府的让渡和上交。其机构成员可由区域各地方政府按比例委派，领导人由上层政府委派，并在此机构下设置若干专门委员会，针对不同性质的公共危机进行区域性的纵横向政府部门的协调，整合区域各级政府的治理能力，形成“1+1＞2”的合作治理效应。
其二，政府与社会的协作战略：建立合作伙伴关系。社会组织参与公共危机协作治理体系，既是应对危机的现实需要，又是应急治理的发展趋势。社会组织的参与实质上是厘清并重塑危机情境下政府与社会组织之间的界限与关系，形成二者相互协作、共同治理的合作伙伴关系。一方面，政府与社会之间要相互信任。信任是构建协作性公共危机治理体系的基础。在应对重大突发事件的过程中，政府对社会组织和公众的信任程度决定了社会组织与公众发挥作用的大小；社会组织对政府和公众的信任决定了社会组织对社会治理和社会服务的贡献程度。另一方面，政府与社会之间要信息共享。这需要在技术层面建立覆盖报纸、电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的立体式危机信息共享网络，构建不同协作主体之间畅通无阻的信息交流渠道。
其三，政府与企业的协作战略：进行优势互补。不可否认，在应对突发公共事件中，以政府为主导的治理协调系统将发挥主导作用，同样不能忽视的是，面对庞大的人力、物力、信息的需求和调度，政府的自身储备和整合能力往往难以有效应对，这就需要政府与企业优势互补，破解合作困局。这种设想基于以下三方面考量：一是企业社会责任。即在承认企业为股东谋利正当性的基础上，强调企业同时应为与其互动的社会承担经济的、法律的、道德的、慈善的责任。二是企业的资源优势。尽管政府掌握较为庞大的资源，但资源的单方向迅速集中和配置往往存在较大困难，而广泛分布的企业及其产品物流网络可以快捷便利地为应对突发公共事件提供所需的诸多资源。三是政府与企业的互动关系。市场经济体制虽弱化了政府对企业的控制，但政府与企业的复杂的互动渠道依然存在。借助政府处理突发事件的公共平台有效扩大企业影响力，则是政府与企业互动关系的另一动力源。
（本文系国家社科基金重点项目“新型城镇化进程中地方政府社会管理创新研究”（13AZD018）中期成果）
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）
