目前在土地制度上如何贯彻落实改革上，还有许多不同声音，没有达成共识，需要进一步深入讨论。其实中共十八届三中全会《决定》已经非常明确地指出：要使市场在资源配置中起决定性作用。然而有一种观点把土地产权制度与土地配置和利用制度相割裂：在土地利用领域市场不能起决定性作用，土地利用要由规划来决定，市场只能在土地用途管制规划确定的范围内起作用。还以美国的分区制和日本2009年《农地法》禁止农地用于建设项目为例证，说这是发达国家通行的土地用途管制制度。
这种观点其实是不了解美国的分区制只是制定各个类型分区的土地利用规则，限制将土地用于有损公共利益、他人利益的用途，并不取消土地所有权和使用权，并不由分区规划来确定每块土地的用途。日本2009年版《农地法》只是施行于工业化已经完成、城市化已经稳定的后工业社会，并未行之于1955—1980年土地大量转用、耕地锐减的工业化高速发展时期。
也正是这种思想主导，在《决定》公布之后，有关部门没有积极致力于城乡统一的建设用地市场的构建，却一再强调加强用途管制、规划调控，而在集体土地入市、转用上设置障碍，并无视农民工、“蚁族”、“鼠族”对廉租廉价房的强烈需求，立即出台取缔、强拆小产权房的政令。
规划决定土地用途的制度弊端
回到1998年，当时《土地管理法》为“严格限制农用地转为建设用地、控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，制定了一套土地用途管制制度：取消集体土地的处分权能，一切土地用途转换都必须经过政府审批；取消集体土地所有人设定建设用地使用权的权利，禁止集体土地进入建设用地市场给他人使用；由政府编制规划、计划来确定每块土地的用途，即由政府直接进行土地资源配置。这套制度实行了15年，结果如何？
实践证明：限制农民自主依市场导向转用土地，禁止集体土地进入建设用地市场，参与工业化城市化建设，分享工业化城市化利益，损害了集体土地财产权和经济利益。对土地利用实行计划配置，管理成本极高；由于规划、计划确定的用地指标与经济发展的实际需求脱节，普遍发生违规违法用地，政府编制的规划计划屡遭突破，土地配置效率很低。在规划、计划控制的国有建设用地市场上，政府直接干预土地价格，贱卖工业用地，导致资源误配，过多的土地配置于工业，粗放利用；房地产用地又限量供应、招拍挂出让，供应垄断而需求竞争，抬高了地价、房价，使广大居民买不起、租不起房。取消集体土地的建设用地使用权，封杀农村已经普遍存在的隐形土地市场，势必违宪扩大征地范围，而低价征地的政策拿走了集体土地的全部开发收益（区位地租的增值），造成60%失地农民贫困化和征地拆迁命案频发，构成严重的社会问题。低价征地、高价出让使地方政府近十年获得约7.5万亿出让金收益，促进快速的土地城镇化，同时也造成对出让金收益的依赖，激励政府更多的征地拆迁，更多地占用耕地并制造更多的社会矛盾。总之，这套由规划决定土地用途的制度并未能切实保护耕地、提高土地配置和利用效率，还造成资源误配、土地收益误配，酿成重大社会问题。
这些问题的出现，充分说明由规划决定土地用途的土地用途管制制度必须尽快改革。
回归市场配置的道路
有人说：土地资源配置上出现这么多弊病是规划不科学、不公开、不被社会认可所致。编制一个科学的、得到社会广泛认同的规划就可以解决这些问题。这是给政府和规划师出了个不解的难题。要知道现代产业分工已如此细密，不同的产业有不同的土地需求；在市场经济已初步建立，商品生产已基本市场化，因市场导向而起的产业结构和布局变化又如此迅速而且变化多端，有许多不确定性，任何一个高明的政府和规划师都不可能完全掌握这些土地供需变化的信息，编出“科学”的规划来配置土地用途，达到优化土地资源配置，提高土地配置和利用效率的目的。这是计划经济的不治之症，不可能通过改进规划来解决。
唯一出路是回到《决定》指出的道路上来，改“规划决定用途”为“市场决定用途”，让市场在资源配置中起决定性作用，即建立一个开放竞争的土地市场，通过竞争形成能反映各类用地余缺程度的价格，以价格波动为导向引导土地在部门间、企业间顺畅进入和流出，达到土地资源部门间均衡配置；并按区位地价的高低引导企业配置于其土地价位适当的地点，达到土地利用布局最有效的配置。
由市场来决定土地用途是否会出现许多人担心的“灾难性”后果。这灾难性后果是指农民都来卖地建房，会导致耕地大量流失，危及农业发展和粮食安全。
在当前廉租、廉价房极度短缺而且对廉租、廉价房的需求被现行房地产政策所禁锢的情况下，一旦开放建设用地市场，自然会有大量集体土地蜂拥入市建房，但是市场自有市场的调节规律，集体土地入市建房的规模会受到用地需求和资金的限制。当廉租廉价房的供应满足需求时，集体土地入市建房的步伐自会停止下来。在2007年严格封杀小产权房政策出台以前，深圳市小产权房占到全市建筑面积的49%，而北京市不过18%，就因为两市的住房需求不同所致。
有人说：住房需求中有很大部分是投资、投机房的需求，欲壑难填，不可能有满足需求的时候。房屋不但是自住的生活资料，而且也是一项很好的保值产品，在住房需求中会有部分投资房需求。但在房价高涨时，投资、投机房的需求才会膨胀起来。在一个正常的房地产市场上，供需均衡、房价稳定不会大涨，自然也就抑制了投资、投机房的需求。何况对投资、投机房的需求，还可以用征收耕地占用税、房地产税等办法加以调节，不能一看到投资、投机房需求膨胀，就用禁止集体土地入市的办法来抑制。
如何更好地发挥政府作用
当然，市场也不是万能的，市场配置也有失灵的地方。市场不会自动保持耕地、建设用地等各类用地的均衡配置，需要政府规划引导和采用税收、投资等经济手段加以调节；市场不会提供公共品用地，需要政府征地来提供；市场不会处理外部性问题，包括环境问题，需要政府进行土地用途规制（管制），防治土地利用造成负外部性，损害公共利益和他人利益。《决定》说更好发挥政府作用，是要把政府的管理、管制用在保持宏观经济稳定，培育市场，维护市场秩序、保障公平竞争、弥补市场失灵上，而不是以政府规划和用途管制替代市场，直接规定全部土地的用途，管制到市场对土地资源配置起不了作用的地步。
集体土地入市、农地转用需要符合规划和用途管制，但绝不应当是符合现行指标控制式的规划和规划决定用途的土地用途管制制度。在现行指标控制式的规划和规划决定用途的土地用途管制制度之下，根本没有市场配置的空间。这是需要改革的对象，不是应当坚持的制度安排。
（作者为中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任）
