原标题：以完善预算体系和公开作为财税体制改革的重头戏
今天上午九点，国务院总理李克强向十二届全国人大二次会议作政府工作报告，报告对2014年的政府工作进行了系统部署。新一届政府的《工作报告》有哪些特点？我国今年改革将有哪些新动向？人民网记者第一时间连线央财经大学财经研究院院长王雍君进行解读。
王雍君指出，政府工作报告明确提出要“抓好财税体制改革这个重头戏”，这与十八届三中全会《决定》对财税体制的战略定位十分契合。《决定》将财政体制视为国家治理的重要支柱和国家长治久安的制度保障。与此相响应，政府工作报告特别强调了财税体制改革的重要性，涉及政府预算、税收、政府债务、转移支付改革等关键方面，但重心显然放在政府预算制度的改革，而主基调则被清晰定位为预算完整性（“全口径预算”）和预算公开，其中蕴含的三个要点有必要仔细解读。
王雍君谈到，首先，中国未来财税体制改革的重心和焦点，将日益转向政府预算制度。在经历20多年高速增长的背景下，政府早已从当年财政上的贫困政府迅速转变为富裕政府，但财政资源的雄厚实力并未相应转化为执政能力和施政能力。究其根本原因，在于预算制度改革的严重滞后，导致各级政府始终未能突破资源利用能力瓶颈，同时财政领域的腐败、寻租和浪费日趋严重。财政资源的相对富足和利用能力的不足，反过来又促使各级政府在更高程度上依赖“保投入”的陈旧观念，绩效观念和严谨有序的财政控制观念始终未能占据主导地位。若想有所突破，中国须大刀阔斧地改革预算制度。
王雍君认为，与财政制度的其他板块不同，预算制度承载了财税体制的所有关键功能，包括控制、政策、管理和参与功能。这些功能正是国家治理和政府执政的基石。就现状而已，预算制度的这些功能相当薄弱，这是导致各级政府施政能力难以系统持久提升的主因。没有走上正轨的预算制度改革，任何形式的政府改革都难以真正奏效，国家治理体制的改革也无法步入正轨。鉴于预算本身就是政府的重要组成部分，没有成功的预算改革，很难想象会有成功的政府改革、政治改革和治理改革。预算改革既是公共管理改革、更是政治改革的理想切入点，实有必要高看一眼。目前低看、漏看和误看预算改革的倾向依然很严重。政府工作报告对预算改革的强调，有助于纠正这种倾向。
其次，预算改革最紧迫、最重要和最优先的课题，就是确保预算的完整性，即政府工作报告表述的“全口径预算管理”。王雍君谈到，完整性支撑了预算制度的所有功能。时至今日，国人对预算完整性的理解仍然相当不完整，这是特别需要纠正的误解。完整意义上的预算完整性至少包括两个关键层面：预算程序的完整性，即所有涉及公款的决定，都必须在法定预算程序上做出和筹划，包括向立法机关报告、经立法机制审查和批准；预算信息的完整性，即预算文件应全面披露政府活动的范围和细节，只有那些涉及国家机密和安全等特定事项例外。这些涉及公款的事项不仅包括常规性事项，也包括或有负债和突发事件等非常规事项。
王雍君认为，政府工作报告特别提及了旨在增强预算全面性的三个要点：把所有政府性收入纳入预算；把地方政府性债务纳入预算管理；推行政府财务报告制度。若能精心设计和成功实施这些改革，预算完整性将得到实质性改进，还可为拓展全面性创造有利条件。没有预算的完整性，预算的控制功能、政策功能、管理功能和参与功能，都会失去根基，提升执政能力与施政能力的努力也将被大打折扣。这就是为何增进完整性应作为预算改革最优先事项的原因。
最后，王雍君谈到，预算透明度应作为仅次为预算完整性的改革事项对待。政府工作报告强调了改进透明度的几个关键方面，主要包括：各级政府都要向社会公开其预算和决算；部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出；所有财政拨款的“三公”经费都要公开；建立政府综合财务报告制度。这些内容（尤其是第四项）与增进预算完整性紧密相连。首要的是预算完整性。没有完整的预算程序与预算信息，预算公开的范围也将相应受限。预算公开也有助于信息使用者做出评估和判断，包括了解哪些政府活动没有进预算，从而有助于约束政府增进预算完整性。
