因此，FOCJs要求政府按功能的需要而设定，不是一成不变的，而是具有相当大的弹性；并且居民偏好的多样性决定了功能的多样性和层次性，从而也决定了相应辖区的多样性和层次性；单个辖区可能是单一功能的，多个辖区就构成了多个功能。不过，由于多个辖区政府的共存，就必然导致FOCJs是交叠的和竞争性的。在Frey等人看来，FOCJs本质上是辖区因为具有征税权，能够对自己的成员进行征税。同时这种辖区不同于传统意义上的辖区，FOCJs是可变的，随功能的变化而变化；并且FOCJs是由居民自由选择出来的，如果居民都不选择某个功能辖区，那么这个辖区也就没有存在的理由。FOCJs最大限度地实现了居民的用手投票和用脚投票权，并且如Frey等人强调的，这种以功能为基础的弹性辖区，既能够实现生产和消费的规模经济，也有利于创新，从而改善了公共服务的提供，并且校正了公共领域的信息不对称，减少了公共物品供给上的搭便车行为。尽管这种思路比较理想化，没有考虑辖区之间、辖区内部的交易成本，以及公共品供给中的规模经济问题、居民的流动成本问题等，但其中有一些提法还是具有非常重要的借鉴意义：
首先，基层政府应该数量较多，且每个政府提供专业化的功能。传统的政府体制下，基层政府和其他较高层级的政府一样，按多任务目标设计，呈现出一种“麻雀虽小，五脏俱全”的格局。这样一种政府结构非常容易导致权力固化，以及相应的权力边界和辖区边界的固化，必然会带来官僚机构的自我膨胀。如果把基层政府功能化，而非多任务化，同时把原有的基层政府按功能分拆，增加其数量，那么政府间的竞争就会加剧，而居民的权力就会在流动中得到改善。同时，这种功能化还可以遏制政府的官僚化。
其次，赋予辖区一定的灵活性。所谓辖区灵活性，就是按照居民公共品需求来设置辖区，从而吸引居民自愿流入选择该辖区政府。如果居民不愿在该辖区，那么又可自愿流出。居民的流动决定了辖区的存在和规模。比如，现在城市农民工子女的教育问题一直没有得到很好的解决，因为现有的所有方案都局限在固定的当地教育部门，并没有灵活性。当地教育部门的本位利益和官僚化使得解决这样一个问题非常之困难。如果按照功能化政府的思路，就可以围绕农民工子女问题建构一个功能性政府，和当地教育部门竞争。这样一来不仅可以遏制当地教育部门的垄断，而且还可以赋予农民工实际的权利。
再次，功能化政府还可以帮助我们实现区际间协调组织的创新。现有的区际间协调组织都是基于各地政府部门，抽调人员组成的临时性组织，或者松散型的组织。这种组织在实际的政府间关系协调方面基本上没有用处。最终都需要更高一级政府领导出面来解决该问题。按照功能性政府的思想，区际间组织可以按照区际间公共品需求设定，是某种特定功能的政府组织。比如就一条河流来说，河流的水资源利用就可以纳入该组织。目前实际上也存在类似的机构，比如长江等河道管理部门。那么为什么这些部门仍然很难起作用呢？很简单，按照功能性组织的理念，利用河道的居民应该自愿加入该组织并且纳税，进而行使投票权，只有这样该功能性组织才能够真正起作用。而现行的跨区域部门都缺乏这方面的功能，因而也就无法真正提供功能性产品。
最后，功能化政府的另一个含义就是政府部门的“俱乐部化”。如果是沿着这一思路，那么地方经济的社区参与型治理（王敬尧，2006）就可以得到更好的实现。所谓俱乐部化，就是原先的一些政府部门按照功能化设计，就不应该作为一种拥有强制性权力的部门而存在。原先的政府机构可以缩小，更多的部门可以按照功能化建构，并形成功能导向的部门。早期行业协会的设立就符合这一思路。但遗憾的是，行业协会保留了原先政府的权力边界，并没有真正按照俱乐部的形式运转，这就使得成员缺乏相应的权利。功能化政府的设计理念不仅要求进一步把一些政府部门分离出来，而且要求分离出来以后所设立的功能化政府部门要符合俱乐部的各项要件。
当然，上述看法和FOCJs的本质是完全不同的。但其中的一些思想可以运用到对现行政府体系的渐进式改革当中，不仅可以缩小政府规模，提高对政府的约束力，而且可以让居民获得更有效的权利，并改进政府的绩效。
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Local Government Governance: Decentralization, Competition and Transformation
Zhou Ye'an
Abstract: Looking at the past 30 years, China's reform and opening up has essentially been a process of decentralization, in which local governments played a key role. Though the existing decentralization in the fiscal sector and competition among local governments has contributed greatly to China's sustained and rapid economic growth, it has brought about many problems due to the extensive growth model, such as economic volatility, waste of resources, and insufficient supply of public goods. To realize economic restructuring, we need to break new ground in innovation. The innovation means more than technological progress, or rather, it is the innovation in decentralization and local government competition. To encourage local governments to realize the transition, an innovation-oriented governance mechanism must be established, which includes reasonable decentralization, healthy competition among local governments and the establishment of a sound functional trans-regional institutions.
Keywords: competition among local governments, decentralization, progressive reform, local governance, transformation
周业安，中国人民大学经济学院教授、博导。研究方向为行为和实验经济学、公共经济学。主要著作有《创新型国家与政府行为》、《金融市场的制度与结构》、《微观经济学：行为、制度和演化》（译著）等。
