新一届政府上任以来,在约束和规范行政权力事项方面进步显著,先后四次削减和下放政府审批事项,激发被各种审批事项和不合理门槛抑制的创业热情,使市场配置资源的决定性作用逐渐显现。
然而,对于具有行政权力主导一切传统的中国而言,限制政府权力远非削减政府审批事项这么简单。中国独特而持久的政治传统决定了政府的权力触角不仅无处不在,并以其不透明和不公开的运行规则而难以削减和规范。因此,值此全面深化改革开局之际,能否通过有效的法律制度安排,公开政府权力清单和权力运行路线图,并辅之以常态化的监督机制,无疑具有决定中国改革前途、决定经济社会转型成败的举足轻重的意义。
中共十八届三中全会提出,要推行各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。之后,广东、浙江等地开始推行政府权力清单公开试点,将几千年来秘而不宣的政府权力清单和运行图公之于众。
今年以来,李克强总理多次强调,要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,逐步建立各级政府的权力清单制度,为市场主体营造公平竞争的发展环境。对目前政府及有关部门仍保留的审批事项,要公布目录清单,听取基层和群众意见。在清单之外,“一律不得实施行政审批,更不得违规新设审批事项”。在刚刚过去的2月份,国务院决定向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单,以锁定各部门行政审批项目“底数”。
可以说,明确并公开政府权力边界,对建立现代国家治理体系具有里程碑意义。然而,无论是公开政府权力清单,还是削减政府审批事项,必将触动权力部门的利益,必然会遭遇相关部门官员的抵制或阳奉阴违。中国政治的“博大精深”决定了,如果没有相应的规则和硬约束,一定会出现上有政策,下有对策的局面。前些年推行“三公经费”公开过程中出现的很多问题就是明证。“三公经费”是公开了,但与公众期待的公开程度仍有很大距离。
因此,在这一轮公开政府权力清单的改革中,一定要防止各种反弹、敷衍了事和猫腻。比如,权力清单公开不明细,或只是公开审批事项,但不公开相应的程序和时限要求;再如,公开了“大清单”,但通过“其他审批事项”等兜底条款,保留隐形审批事项,设置权力的“玻璃门”和“弹簧门”;还有,名义上减少很多审批事项,实质上不过是合并同类项;甚至,不排除个别部门一面减少旧的审批事项,一面增加新的审批事项,或者在公开权力清单时悄悄塞进本不存在的审批事项,等等。
为避免上述种种问题,我们建议,首先,要将政府权力清单的公开纳入法治和责任轨道,按照法律法规的要求,对各级政府及其部门的权力清单进行合法性审核;其次,对权力清单进行动态管理,不仅要惩治逾越权力清单的行为,更要根据经济和社会发展要求,进一步削减权力清单;第三,设置权力清单不能推卸政府服务职能,不能削减权力的同时把应有的服务当成包袱甩掉。
当然,政府权力清单合理与否的最终判断标准,应该是“凡市场机制能有效调节的事项,不再设定行政审批;凡可采用事后监管的不再前置审批”,并与企业和个人的“负面清单”形成对应关系。惟其如此,方能将政府权力真正关进“笼子”,才能清除各种各样的“弹簧门”、“玻璃门”,才能真正发挥市场配置资源的决定性作用。