中国财政支持养老保险支出风险的防范对策分析
优化财政收支结构，提高养老保险支出效率。现在世界各国的养老制度基本上可分为以下三个层次：一是较为基本和基础性的，由国家提供的养老保险制度；二是由企业参与养老的保险制度，一般是企业拿出一部分资金来为其职工缴纳部分的保险金，根据养老保险层次不同而缴纳不同金额，但一般有相关政策固定缴纳比例，属于公司的福利性政策；三是公民个人的购买和缴纳活动，一般是由相关商业保险公司兜售各种类型的养老保险金，然后公民个人根据需要进行购买，相当于一种储蓄投资。
目前，这三个层次的养老保险在中国是平行共存的。中国由国家来组织和实施的养老保险覆盖范围已较为广泛，但是根据不同环境有所区分，在农村主要是实行农村养老保险，而在城镇之中的养老保险主要分为一般企业单位的养老保险和政府事业单位的养老保险，而且现在已开始实施城镇居民养老保险，其保险制度基本覆盖了从业或非从业的所有城镇居民。而中国的企业为职工缴纳一定养老保险的制度自20世纪90年代初便开始施行和推广，迄今已有较大发展，但与国外相比还存在一定差距，在承担保险费用的金额比例、相应的法律法规建设和缴纳费用的运营等方面都还有不完善之处。
第三层次是依照公民的个体意愿来购买一些养老保险，相比前者所具有的一定福利性特质。这一层次的养老保险完全是商业性质的保险，是个体为了在老年能够获得更多保金的一项提前投资，一般保险公司运用这些缴纳的保险金去进行相应的投资，获得更多的盈利，以保证未来养老保险金发放金额的充足。虽然目前这三个层次的保险在中国都存在，但是第三层次的商业养老保险金制度并没有得到良好的发展。其原因主要在于：一是中国人家庭观念较为强烈，秉持传统的“养儿防老”的心理，不论是从心理上还是经济上都很难接受自己去买商业养老保险来保证老年生活；二是我国的第三方养老保险制度并不完善，运营宣传不到位，人们认识不到购买商业养老保险所能带来的收益与保障。要想缓解未来国家财政对于养老保险的支出压力，国家应鼓励企业参与职工的养老保险建设，并制定多种政策来促进商业养老保险的发展，一方面逐步提高商业养老保险的管理水平；另一方面通过相关政策来鼓励人们购买商业养老保险，分散国家养老保险金额不足的压力。
多渠道筹集养老保险资金。养老保险之所以给财政带来风险，主要是因为其在支付现金时出现短缺不足，这种短缺的出现主要归结于我国养老保险制度设计的不合理。我国的养老保险制度原先为现收现付制度，即由现在从事一定工作并交纳一定养老保险金的人来支付已退休人员的保险金发放。但现在国家在养老保险制度上开始实行具有中国特色的统账结合的养老保险制度，即把养老保险的社会统筹与个人账户相结合的制度，而在此转变过程中并没有解决转轨的成本问题，这就造成在养老保险体系内部挪用个人账户险金去保证社会养老保险金的正常支出。
多方筹集养老保险储备金额，一是可以尽可能地扩大参保人数，让更多的人参与养老保险，不断有新的保险金流入养老保险体系内，同时国家也要严查拖欠养老保险金缴纳或偷漏保费的情况；二是国家可以拿出部分国有资产来充实养老储备金，把部分国有股份拿来抵充保险金，让其通过控股分红来获得保险金额；三是国家通过发行一定的“社保公债”来筹集部分资金作为现在能够支付的养老保险金，当然实行的前提是利用政府权威来保证这部分公债能够增值；四是，可以通过发行类似福利彩票的形式来筹集资金，鼓励社会组织或成员进行慈善捐赠，以弥补养老保险储备金的不足。因此，国家应在养老保险金的筹集上实行多渠道筹集，积极制定政策鼓励各方支持养老保险制度，以缓解养老金额不足所带来的财政收支不平衡的压力。
加强养老保险基金的管理水平。首先，增加基金的保值增值能力。随着老龄化问题的加剧，养老金额的缺口日益增大。国家必须把部分收纳的养老保险费用进行投资以获取一定的收益，实现保险金的保值增值，这样才能够在将来弥补巨大的养老保险资金发放需求。目前这一养老保险金的增值工作主要是由全国社会保障基金理事会来运作和管理。2000年，全国社会保障基金理事成立全国社会保障基金，这部分基金主要来自企事业单位职工的养老保险费，理事会把这部分基金交易专门的金融投资机构进行增值管理。经过十余年的运作，基金金额数目在不断增长，基金的组成也更加多元化，本来主要以国家财政拨款为主，现在除了一定的财政拨款外，还有国家股份参与以及彩票公益金等。此外，在增值方式上更为多样化，既有固定收益的投资，也有风险股票投资，还包括对实业的投资和现金等价物的投资等。多样化的投资方式让基金获得有效的保值和增值，为养老金的支付做出巨大贡献。
同样作为养老金重要来源之一的基本养老保险基金在保值增值上情况却不容乐观。如何有效地运作养老保险基金，让其实现增值和保值，是目前面对巨大的养老金收支差距时需要考虑的问题。在这一方面，我们可以借鉴和学习智利的养老金运作模式。智利在20世纪70年代同样面临着养老资金不足的状况，勉强用“现收现付”模式来维持养老保险体系的运作，但在20世纪80年代，智利政府出台了新的养老保险制度，即政府不再进行保险金的投资运作，而是直接给参保人员建立一个养老基金账户，其所缴纳的保险金由私营基金管理公司来经营。这些基金管理公司从中收取一定的管理费用，同时政府引入竞争机制，让参保人自主选择基金运营公司。因此各家基金运营公司更加积极的运作这些基金，让参保人获取更多的利益，以此来吸引更多的参保人员来选择自己的公司，进而抽取更多的管理费用。经过几十年的发展，这项制度不但逆转了原本养老保险资金的短缺状况，减轻了政府的财政压力，而且投保人员也获得了更好的养老保险金待遇。
中国的养老保险金的运作一直是由国家来管理和运作，出于安全性的考虑，国家对其也很少进行风险投资，这使巨额的资金只能等待贬值，造成资源浪费。中国其实也可以借鉴智利的管理模式，适当引入市场竞争机制，将养老保险金的运作交由一定数量的基金运作公司进行管理。政府在此过程中只要把握好基金运作公司的准入标准以及监控好基金的收益率，以对目前的基金运作公司做出一定的调整。这样不仅能够节省国家进行养老保险基金运作所投入的人力物力，还能让养老保险金得到较大增值，有效缓解当前养老保险资金不足给国家财政带来的压力。
其次，建立养老保险物价联动调节机制。为了平衡社会经济不稳定给养老保险金带来的冲击，多数国家都制定了一定的养老金调整机制。这种养老金的调整目前主要有两种依据：一是根据社会消费水平来调整；二是根据人们的工资收入来调整。根据社会的消费水平来调整，主要是为了预防社会的通货膨胀，其目的是养老金能够不贬值，以保证老人的基本生活。但在社会经济发展较高的水平下，这种制度并不保证老人能够同样享受到社会发展的成果。后者根据工资收入来调整，这就减轻了在职者缴纳更多险金的压力。但有些国家是综合考虑这两种情况，例如瑞士的养老保险金的调整就是综合考虑目前的消费水平和工资水平进行参考调整。
再次，适度调整养老金替代率。目前我国的养老金替代率情况不一，一般国家机关和事业单位的养老金替代率较高，能达到85%以上，而且这些单位的退休人员拿到的退休金甚至要比一般单位的职员薪资还要多。这部分资金大多是由国家财政来担负的，给国家财政带来不小压力，而一般企业单位养老金的代替率只有50%左右，且水平不高。因此，要减轻养老制度给财政的压力，国家应适当调整养老金的替代率，根据一定的工资水平变动情况来调整老金替代率水平，但如果超出国家的财政负担水平，则要适当下调退休金水平。此外，机关事业单位的员工也应与一般企业类似，个人与企业也应承担部分资金缴纳，这样就会平衡国家事业单位与社会一般企业之间的养老金替代水平。
最后，近年来国家日益重视农村养老保险的普及和推行。每年对于农村进行大量的财政补贴和投入，其实也是中国加入WTO的一个必然发展。WTO规定成员国必须通过“绿箱”政策来对农业进行补贴，发达国家一般是通过对农民本人进行一定扶持和补贴，而我国在WTO谈判中仅将补贴率定位不高于8.5%，这远低于发达国家的水平。我国加入WTO时间并不长，因此应在发展过程中更好地利用其规则，加大对农业还有农民的补贴力度，坚持“以人为本”，对农民本身进行投资和补贴。可以利用对农民的养老金优惠政策来减少成员国之间交往的损失，同时减轻国家财政对于农村养老保险资金的支付力度和政府的财政压力，有效防范财政支持养老保险所带来的风险。
（作者为河北大学管理学院副教授）
责编/边文锋
