三、保障“基本住房需要”的义务及其羁束性
（一）“基本生活”及其保障
要求国家承担全面的保障义务是不现实的，那样只会重新回到低效率的计划分配时代中去。但是完全对国家如何承担义务没有约束机制的制度，也是不符合现代福利国家理念的。因此必须找到一种方法，在符合住房市场本身规律、又与其他相关制度相匹配的条件下，来界定国家义务的边界。首先，在以上多层次的住房供应体系和规制措施中，必须划定国家所必需严格履行的保障义务，而我国的最低生活保障制度中提供了一种划定界限的启示。
建立在宪法第45条物质帮助权基础上的《城市居民最低生活条例》（以下简称《条例》），在立法政策上，赋予任何一位“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”（第2条）即国家对于低于“城市居民最低生活保障标准”的城市居民，必须提供基本生活物质帮助，是一项羁束性的法律义务。可见，尽管宪法上没有明示，但在具体化宪法第45条物质帮助权的立法上，已经确立了国家保障城市居民实现“基本生活”的法定义务。
根据《条例》第1条的目的规定，该制度是为了保障城市居民的“基本生活”，然而对于什么是“基本生活”，《条例》并没有进行描述，其他的法律法规也并无涉及，根据《条例》第1条和第2条，可以发现，国家为了保障“基本生活”，赋予所有低于最低生活保障标准的居民均有权获得物质帮助，那么也就意味着，这种“基本生活”应是一种不低于“最低生活保障标准”的生活。国家有义务保障这种最低限度的“基本生活”，因为现代立宪主义国家已经对应由国家来保障公民最低限度具有尊严的生活这一基本价值达成了共识。
例如在日本，宪法第25条第1款规定“所有国民，均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”，第2款规定“国家必须就一切生活领域和层面，努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。判例上的“分离说”理论，把宪法第25条生存权条款第1款和第2款严加区分进行解释，将第1款“所有国民均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利”理解为是为了确保“最低限度的生活之保障”，“最低限度”是绝对的基准，国民得以请求国家予以绝对的保障，法院对有关立法是否实现了“健康和文明意义上最低限度生活的权利”也应进行严格的司法审查。而第2款“国家必须在生活的一切领域为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力”则是为了达成第1款生存权保障的目的和理念，规定了国家努力的义务。[11]
在国际法层面，《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款明确规定人人有权获得“相当的生活水准”。
本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。
对于包括该条款在内的经济社会权利，联合国经济、社会和文化权利委员会(以下称为“委员会”)在对各国政府报告进行广泛审查的基础上,提出并发展了“最低核心义务”的概念，承认经济和社会权利的某些要素为国家创造了一种立即实现的义务,这种义务不受“逐渐实现”的义务的限制,并以此作为评估政府义务的基础。在1990年发布的“关于缔约国义务的性质”的第3号一般性意见中,委员会通过“每种权利的最低基本水平”来界定政府相应的“最低核心义务”，并列举了各种类型的最低基本水平,如基本粮食、基本初级保健、基本住房和最基本的教育形式。正是因为这些基本需要是维护人的尊严不可或缺的，所以它们为“最低核心义务”提供了价值基础。这种“最低核心义务”的履行仅仅受到该国国内的资源有限性的限制，一缔约国如要将未履行核心义务归因于缺乏资源,它就必须表明已经尽了一切努力，利用可得的一切资源作为优先事项，履行了最起码的义务。[12]
我国宪法上尽管没有规定国家必须保障公民的“基本生活”，但在立法层面毫无疑问已经确立了国家保障城市居民“基本生活”的法定义务。并且宪法第14条第4款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，即意味着，既然我国在法律制度上采取了绝对保障城市居民“基本生活”的义务，那么这个“基本生活”的保障标准应是与经济发展水平相适应的，国家对城市居民“基本生活”的保障义务在宪法层面上也受到严格的拘束。
（二）“基本住房需要”[13]的保障义务
1、以“基本生活”为目标的住房保障
“住”作为“基本生活”的内容之一，国家当然应当对此承担相应的保障义务，《条例》的最低生活保障待遇中就包含了“住”的保障，该《条例》第6条规定城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定，从其标准确定的依据上来看，其待遇包含了居民基本生活所必需的“住”的费用的支出。
但是，尽管《条例》第6条规定“住”的费用是确定城市居民最低生活保障标准的依据之一，从各地的具体标准来看，实际的救助金额若针对特定的无房户或住房困难者支付市场租赁的房屋租金，是远远不够的，[14]因此有学者就曾指出现有的最低生活保障只是单一的生活救助，而缺少对特定生活内容，如住宅、教育等的救助，这也致使很多地方政府出台廉租房政策等单项性救助。[15]地方立法上也的确反映了这一特征。廉租房分配一般作为单项性或分类的救助，对符合最低收入标准并在居住上困难的居民，在提供最低生活保障以外进行补助。[16]这也可以从廉租房准入标准中得到验证。例如最早试点实施廉租住房制度的上海市在其2000年实施的《城镇廉租住房试行办法》中规定人均收入不超过本市城镇居民最低生活保障标准、拥有私有住房和承租公有住房的居住面积不超过人均５平方米作为申请廉租住房的基本准入标准。2005年建设部制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（以下简称《管理办法》）吸收了这一规定形式，该法第1条规定“为……保障城镇最低收入家庭的基本住房需要”，并在第4条中规定“符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭，可以申请城镇最低收入家庭廉租住房”。可见，对于家庭收入无法维持最低衣物、食物等基本开销的城市居民，在获得最低生活保障后，其收入仍然无法改善被有关规范确认为是最低居住标准的居住条件的，国家应对其进行住房实物或租金的配给。
2、羁束性
廉租房作为对最低收入家庭基本住房需要的保障，应与最低生活保障一样被作为一项羁束性的法律义务乃至宪法义务由国家来承担。因为，首先廉租房是最低生活保障内容之一，是对基本住房生活的单项性救助，它应与最低生活保障的性质相同，既然立法已经确认低于最低生活保障标准（基本生活标准）的城市居民均有权获得国家的保障，那么低于基本生活中住房标准的城市居民也应均有权获得国家廉租住房的补助，是一项羁束性的义务。其次，根据上文论述可知，无论是《经济、社会和文化权利国际公约》还是各国的宪法都承认国家应对公民的最低限度的基本生活进行保障，对这种国家的作用和功能达成了共识，其中当然地包含了基本生活中的“住”的保障。因此廉租住房作为最低限度的居住条件的保障，其对国家权力的约束，也应被宪法所确认。
四、“基本住房需要以上”的保障义务与政策形成自由
（一）“基本住房需要以上”的保障
现代福利国家在住房保障领域都远远超越了最低限度的保障，而试图就所拥有的财力和人民之需求，尽可能提供住房的供给。我国在抑制房价和提供保障房的制度建构中，也将最低生活保障水平以上的中等收入群体以及普通家庭的自主需要作为国家保障的对象，从而形成了一系列旨在保障“基本住房需要以上”需求的住宅政策。
从1994年迄今，以下的住房保障制度以及其他的市场规制措施承担着这一功能。这些制度试图从住房供给、税收免除以及住房贷款优惠等方面为中低收入住房困难群体和普通家庭的自住需求提供国家的资助。
1、经济适用房和公共租赁住房的供给
经济适用房属于基本住房需要以上的补助。1994年建设部制定的《城镇经济适用住房建设管理办法》第3条明确提出“经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象”，2007年建设部等7部委联合发布的《经济适用住房管理办法》中将供应对象进一步界定为“面向城市低收入住房困难家庭供应”（第2条），但与廉租房的供应层次关系并没有发生变化。因为，1998年23号文确认“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房”，经济适用住房是提供给排除最低收入接受廉租补助家庭以外的中低收入家庭，面对法定最低生活标准收入以上的低收入家庭和中等收入家庭的住房困难者。即这一群体尽管收入低、住房也困难，但并不属于家庭收入无法维持法定基本生活的类型。此外，从《经济适用住房管理办法》的立法目的来看，规章本身只是指出经济适用住房是面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房，并未提及是为了保障何种程度的住房需要，而只是阐明为了“保护当事人合法权益”。当然，“基本住房需要”在不同人的观念中评价的标准具有主观性，特别是在我国经济适用住房主要针对低收者、传统上以自有住房作为成家立业标准、经济适用住房收入群体在住房市场上无法购得收入可负担住房的情况下，申请经济适用住房的群体大多会认为经济适用房正是为了满足“基本住房需要”，但从法律的明文规定上来看，它应是在“基本住房需要”以上的一种保障性住房。[17]
2012年建设部制定《公共租赁住房管理办法》，旨在针对城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员，通过租赁的方式保障其住房需要。各地方具体实施的公共租赁住房制度一般对收入都无严格限定，甚至将人才公寓也作为公共租赁住房的类型之一，从而使公共租赁住房成为保障有稳定就业和中等收入但尚未购房的过渡群体的保障性住房类型。
2、普通商品住房建设的鼓励政策和普通自住需求的保障
普通商品住房概念是在2005年4月建设部等部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》中首次提出，是国家面对商品房价格高涨、远远脱离了居民收入水平的背景下，试图通过对规划审批、土地供应、信贷、税收的政策帮助，引导房地产公司建设“中小套型、中低价位普通住房”，从而改善住房的供应结构，保障中低收入群体住房需求的措施。[18]
首先在土地供应上，2006年国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见》的通知中提出了普通住房采取“双限双竞”，即 “土地的供应应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位”，北京和广州等地方也随即展开了双限双竞住房制度的建设，并将供应对象指向中等收入群体。双限双竞房主要通过在规划条件上限制房型面积、限制房屋销售价格，但在土地出让时降低土地出让金的方式，鼓励开发商建设中小套型普通住宅，保障中等收入群体获得更多可承受住房的购买选择权。
其次在规划审批上，建设部采取了限制建设自由的方式，通过在规划上设定条件并提高其比例，强制地提高中小套型普通住房的建设量。即2006年《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见》中，建设部提出了商品住房建设中套型建筑面积90平方米以下住房要达到70%的比例，紧接着在7月的建设部《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》中进行了具体化，[19]要求在控制性详细规划中明确住宅建筑套密度（每公顷住宅用地上拥有的住宅套数）、住宅面积净密度（每公顷住宅用地上拥有的住宅建筑面积）两项强制性指标。
显而易见，国家针对普通商品住房的一系列政策，其目的是增加中等收入群体购买其收入可承受的住房的市场供应量。中等收入群体若以其收入维持基本居住条件，可采取租赁住房或购买价格较低住宅的方式，而普通商品住房则是提供其产权式的体面住房，因此毫无疑问属于国家对基本住房需要以上的保障。
此外，对金融机构住房按揭贷款进行限制以及区分征缴营业税作为控制金融风险的主要手段，当以“普通自住住房”作为区分标准时，也体现了国家保障居民普通住房的自住需求的政策目标。2005年，国务院转发建设部等七部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》首次提出，个人购买普通住房超过二年转手交易，免征营业税。此外，差别化信贷政策要求限制二套房贷款的同时，支持居民首次贷款购买普通自住房。这两项政策都保障居民的普通自住住房的取得和交易。
（二）政策形成自由及其约束
经济适用房和公共租赁住房作为国家通过财政补助住房困难群体的行政给付行为，其保障的范围和供给的数量在法律、行政法规和建设部的部门规章层面都未有规定，建设部规章《经济适用住房管理办法》仅就经济适用住房的开发模式、价格制定和分配程序等进行了规制，各地方申请经济适用房的居民资格条件和保障范围完全取决于地方政府的财政能力以及中央监督地方实施的“目标责任书”制度，例如纵观上海市2009年开始实施的经济适用房制度，其保障范围随着财政投入建设数量的增加不断增大，而且每一次保障范围的扩大即申请资格在收入上的提高都仅是以上海市住房保障局的规范性文件来规定的。[20]
按揭贷款的限制和税收免缴的区分标准也随着经济环境的变化而变化的特征就更为明显。自２００５年６月１日起，对个人购买普通住房超过２年（含２年）转手交易的，销售时免征营业税，后在房价形势更加严峻的情况下，2006年国务院在《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》一文中又将2年期限提高至5年。 然而，当2008年全球金融危机爆发，面对出口形势急剧下滑的情势，住房市场又成为拉动经济的杠杆，2008年12月17日的国务院常务会议的决定又缓和了税收等的调控力度。另一方面，国家通过提高个人住房按揭贷款首付款比例，以及限制贷款套数和类型抑制投资用房的交易。面对2004年出现的房屋价格的高涨，2006年国务院在《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》一文中，提出有区别地适度调整住房消费信贷政策。为抑制房价过快上涨，从２００６年６月１日起，个人住房按揭贷款首付款比例提高至３０％。但在2008年、2010年金融危机和房价在次上涨过快的情况下，政策又来回发生了调整。
可见，这些针对基本住房需要以上的国家保障在保障范围和方式上行政机关具有不受任何约束的政策形成自由，往往随着财政能力和经济因素的变化自由调整。仔细观察上述国家的保障与干预政策，会发现这些住房政策的目的往往非常复杂，除了保障中低收入群体可以在市场中购买到自己可负担的住房外，更多还包含了对围绕住房所产生的各种产业经济效益的考虑，例如针对低收入群体的经济适用住房采取购买产权的方式就包含了国家希望住房消费带动经济发展的目的。而在个人住房按揭贷款和营业税征收政策中，伴随国家经济起伏，按揭贷款的条件和营业税征缴对象不断发生调整。
