完善行政立法和地方立法，处理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的关系，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督，进行全面的法规清理
世界范围内各国都存在行政权力扩张和中央权力的去集权化趋势，以及与之相伴的行政立法和地方立法膨胀趋势。我国过去30多年的立法发展也符合世界立法发展的总趋势，国务院和地方国家机关所制定的行政法规和地方法规规章的数量远远超过由全国人大及其常委会立法数量。即使全国人大及其常委会立法的实际起草机构也多数是国务院或其所属各部委。由此，加强对行政立法、地方立法的合宪性、合法性的法律监督成为完善法律体系的重要任务。
按照我国宪法，全国人大监督全国人大常委会制定的法律；全国人大常委会监督行政法规和地方法规、自治条例和单行条例；国务院监督国务院各个部门的部门规章和地方政府规章；有立法权的地方国家权力机关监督常委会的地方法规和同级行政机关制定的地方政府规章。上述法律监督机构有权改变或撤销被监督机构不适当的决定，包括法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方政府规章，此即我国法律监督的“改变撤销机制”。中国宪法和立法法规定的备案制度，即行政法规报全国人大常委会备案，地方法规报全国人大常委会和国务院备案；民族自治地方的自治条例和单行条例报全国人大常委会和国务院备案后生效；特别行政区制定的法规须报全国人大常委会备案，此即我国法律监督的“备案审查机制”。
值得注意的是，自我国法律监督制度建立以来，无论全国人大常委会还是国务院从未启动过违宪、违法行政立法和地方立法审查案件，使得“改变撤销机制”处于闲置状态，备案制度也是备而不查。在实际出现了行政立法、地方立法违背宪法、法律的情况时，往往担心启动正式的法律监督程序会使问题闹大，形成上下级之间、人大与政府之间的公开对立，破坏党章所规定的“下级服从上级，全党服从中央”原则，多采取事先通气、“打招呼”等非正式方式促其改正。这种“协商民主”诚然有一定现实意义，但在地方与中央，立法机关与行政机关的不同利益、不同意见相互冲突时，有法不依，靠领导权威、行政惯例甚至上下级之间的熟人关系而不是正式的法律程序去解决问题，必然导致责任不清，互相推诿，影响现代化建设事业。
对此，我们的主要建议是：
第一，加强和完善以全国人大常委会为中心的立法监督制度，加强其对行政法规、地方性法规的监督，行使宪法所赋予的撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的职权，使我国法律监督的“改变—撤销机制”真正发挥作用，保证宪法至上，宪法法律在全国的统一实施，保证规范性文件的合法性。
第二，完善备案审查制度，认真做好全国人大常委会依法对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和特别行政区立法的备案工作，加强备案审查机制，注意审查机制与协商机制、撤销机制的衔接。
第三，由全国人大和国务院对配套法规进行全面清理，对哪些法律还没有配套的行政法规和地方法规、哪些法律的规定落实了，哪些规定没有落实等情况，做到心中有数。“配套法规”包括两类：一是国务院制定的行政法规，一种是综合性的实施细则、实施条例和实施办法，另一种是专门性行政法规。二是有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规而做的具体规定，即实施性立法（配套的地方法规、自治条例和单行条例）。实践问题是，随着我国法律体系的形成，“有法可依”问题得到解决，法律规范数量大幅增加，法律规范间的冲突日趋严重，对法律的实施产生很大影响。现行法律中有多少条款需要制定配套的行政法规或地方法规、自治条例和单行条例，已经制定了多少配套法规，法律已规定但还没有制定的配套法规有多少？还没有完全搞清楚。
完善法律解释，实现社会变动与法律稳定的平衡，保持国家法制统一
社会关系的经常变动与法律的稳定性是一对永远不可克服的矛盾。用法律阻碍社会的变革不行，桎梏社会变革的法律会被社会所抛弃。但绝不能因此就置法律于不顾，任意行事，乱指挥、瞎折腾，经济上去了，但法律权威和稳定秩序却遭到破坏。这是我国改革开放以来的一条深刻的教训。法律解释是实现法律的稳定性和社会关系的变动性之间平衡的一个重要手段。完全可以在保持法律稳定性的前提下，在保证和法律、法律原则一致的情况下，通过法律解释解决这一矛盾。
中国的法律解释可分为立法解释、司法解释和行政解释三类。我国立法解释的功能尚未得到充分发挥，而是过多地依赖于立改废的手段。实际上，立法解释在许多方面都可以替代成本很高的法律的立改废，尤其是在宪法领域，由于宪法在整个法律体系中的至高无上的地位，频繁的修宪势必影响宪法的权威，完全可以通过宪法解释的机制，在不同现行宪法的基本原则相冲突的情况下，使宪法既保持稳定性又能够适应社会的变迁。
全国人大常委会1981年发布《关于加强法律解释工作的决议》，授予最高人民法院和最高人民检察院以司法解释权。最高人民法院和最高人民检察院的司法解释在我国占有相当重要的地位。但司法解释也有负面功能，即容易侵害立法机构的立法权。为此，应该从完善中国特色社会主义法律体系的高度加强司法解释的建设，既要充分发挥司法解释在法律实施中的重要作用，又要通过全国人大常委会备案，就是否符合相关的法律、法规问题对司法解释进行法律审查和监督。
此外还要继续强调社会主义法制统一原则，解决法制统一问题。法制统一的核心内涵是：一切法的规范不得与宪法相抵触；下位法不得抵触上位法，其他规范性文件不得抵触法律、法规、规章；同位法之间不得相互抵触。当务之急是立足国情和现行体制，进行双向思考，发挥好不同立法主体的积极性，特别是发挥好中央和地方两个积极性，在动态中实现法制统一。
