开好各界人民代表会议，并代行人民代表大会职权，选举人民政府，是建立地方政权工作的关键步骤。人民代表会议是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机关，还不是政权机关。只有经批准代行人民代表大会职能，选举产生政府，人民代表会议才成为过渡性的政权机关。
到1950年7月，全国28个省和9个相当于省的行政区中，9个省召开了各界人民代表会议并代行人民代表大会的职权；210个市、镇、城关召开过各界人民代表会议，其中，12个中央及大行政区直辖市都已召开了各界人民代表会议，7个市已代行人民代表大会职权；省及行政公署所辖的市67个已经召开过各界人民代表会议，13个市已代行人民代表大会职权；石家庄、保定两市召开了人民代表大会；2069个县中已开过各界人民代表会议的1707个县，其中代行人民代表大会职权的有18县，20个召开了县人民代表大会；36个旗召开过各界人民代表会议。东北有1212个区召开过人民代表会议，377个区召开过人民代表大会，8393个村召开过人民代表会议，17153个村召开过人民代表大会。华北、西北等老解放区，部分区、村也召开过人民代表会议或人民代表大会。当时就清醒地看到，这些工作成绩是初步的，即使开过会也不是都开得好，总结经验也不是很深刻。
到1951年，地方政权建设有新的进展。比如，在全国省和相当于省的行政区中，23个省已经召开各界人民代表会议，许多市、县多次开过各界人民代表会议，但发展不平稳。这其中重要的原因是，有些政府干部不太愿意召开人民代表会议，他们习惯少数人包办一切，不习惯于和人民代表商量办事，他们认为召开人民代表会议“太麻烦”，“召开人民代表会议不起作用”，借口“工作太忙”，或借口“没有事”，而不召开人民代表会议，对于它代行人民代表大会职权问题采取消极的态度。
中央认为，依靠人民代表会议与人民代表大会制度，把全国人民团结在各级人民政府周围，在中央人民政府的统一领导下，形成统一的强大的力量，去履行全国人民迫切需要履行的建设任务和国防任务，这是为新中国成立以来各项事业取得的成绩所证明的真理。鉴于建立新中国巩固的地方各级政权的迫切要求，中央指示，各地要积极努力地把人民代表会议实际而不是形式地建立起来，使它在政治上和组织上更广大更密切地联系各民主阶级的人民群众，在组织形式上逐步地完备起来，使各级人民代表会议能够在几年内逐步地过渡为人民代表大会。必须经常定期召开人民代表会议，巩固这种人民代表会议与人民代表大会制度。
在这样的背景下，1951年2月28日，中央人民政府副主席刘少奇出席了在北京中山公园中山堂召开的北京市第三届人民代表会议并作讲话，对地方政权建设工作指出明确的方向。他在这次讲话中明确提出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”从目前公开的资料看，这是我们党和国家领导人最早关于“人民代表会议与人民代表大会制度是我们国家的基本制度”的表述，对人民代表大会制度作这样的定位，在新中国政权建设史上具有十分重要的意义。
董必武：人民代表会议或人民代表大会是我们国家的基本制度
1948年，随着解放战争的节节胜利，晋察冀、晋冀鲁豫的地域已连成一片，中共中央决定将晋察冀、晋冀鲁豫两大区合并，形成统一的华北解放区，成立华北局和华北人民政府。按照中央的决定，董必武以华北联合行政委员会主席的身份承担了筹备召开华北临时人民代表大会的任务。同年8月7日至19日华北临时人民代表大会在石家庄举行。董必武致开幕词说：“我们华北临时人民代表大会宣布开幕了。它是一个临时性的、也华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”这次会议选举产生了华北人民政府委员会委员。20日，华北人民政府委员会召开第一次全体会议，选举主席、副主席，董必武当选为主席。1949年1月北平解放，2月华北人民政府迁入北平。11月1日，随着中央人民政府的成立，华北人民政府的工作结束，中央人民政府的机构以华北人民政府的机构为基础建立起来。
华北全区除绥远外都是老解放区。到1951年，土匪已经肃清，土地改革已经完成，群众已普遍地组织起来，华北绝大部分地区已有充分的条件、并且迫切需要实行人民代表大会或由各界人民代表会议代行人民代表大会职权的人民民主政权制度。但是，当时代行人民代表大会职权的实际情况不尽理想，尤其是县级，华北全区331个县、17个旗，只有25个县、旗代行了人民代表大会的职权，选举了人民政府，仅占县、旗总数7.1%。许多地方虽然已召开过多次各界人民代表会议，但存在着很多缺点。比如，将人民代表会议应有的职权和作用与普通干部会议相混淆，单纯布置工作，对人民群众和人民代表的提案和要求，采取不严肃负责的态度。
为了推进各界人民代表会议代行人民代表大会职权，中央决定召开一次华北地区的县长会议，提高干部的思想认识，促进这个地区的政权建设，为全国树立典型，推动全国政权建设工作。会议筹备的工作十分认真，成立了专门的筹备委员会，会前搜集各地有关政权建设的报告进行研究，派出四个视察组分赴各地视察，调一些专员、县长到京汇报，要求各地组织干部学习人民民主建政的理论与政策，特别是学习毛泽东的《论人民民主专政》、刘少奇《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、各级各界人民代表会议组织通则、各级人民政府组织通则，以及中央人民政府的有关法令和指示，通过报刊、通讯社开展宣传工作，《人民日报》发表社论、文章、新闻报道等60多篇。
经过两个多月的精心筹备，华北第一次县长会议于1951年9月19日至30日在位于北京护国寺街东口外德胜门大街的华北军区司令部内的礼堂召开。出席会议的有华北全区各省人民政府主席、副主席、市长、专员(盟长)、县长(旗长)466人，中央和华北级各机关、团体负责人228人，各大行政区负责人29人，共723人。会议的中心任务，是进一步巩固和发展人民民主专政，加强县级人民代表会议的工作，使各县在召开人民代表会议的基础上，积极创造条件，迅速代行人民代表大会的职权。
在23日的会议上，中央人民政府政务院副总理兼政治法律委员会主任董必武作了《论加强人民代表会议的工作》的讲话，他在讲话中指出，人民代表会议或人民代表大会的制度之所以是我们国家的基本制度，一是只有它才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉；二是它不是倚靠从前任何法律规定而产生的，而是由人民革命直接创造出来的，它一经宣告成立，就可以相应地制定各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过它的批准，或由它授权的机关批准，才能生效。会议进行了小组讨论和大会讨论。这次会议的重要成果就是，全体与会人员进一步明确认识了各界人民代表会议或人民代表大会是我们国家的基本制度。在这里，我们看到，在距刘少奇讲话7个月后，董必武也把各界人民代表会议或人民代表大会定位为“国家的基本制度”。
