科技进步的力量特别是信息革命缩短了人类交往的时空距离，在加速国际社会的政治、经济和文化等方面的交往、联系的同时，也诱发了国际摩擦和相互冲突。人类面对的全球的共同问题和共同解决全球问题的能力也随之不断提升和发展。一般说来，全球治理导源于对全球问题和公共事务协商、处理和解决的需要。伴随全球化的发展而带来全球经济增长的同时，全球性问题甚至全球性危机，例如全球金融危机、全球债务危机、国际恐怖主义活动、全球气候变化、全球公共卫生危机、全球能源危机等等也日益增多，全球现实问题甚至危机的滋生、蔓延和扩展迫切需要全球治理理论和实践的相应发展。然而，全球治理无论是在理论层面还是在实践层面，都滞后于全球化发展的现实需求，改革和创新全球治理理论与机制已经日益成为国际学术界、政界和民众的共识。
但是，迄今为止，全球治理仍然是充满众多争议和问题的研究领域，因此，对这些问题有必要作出系统的归纳、梳理。
一、全球治理的概念和理论脆弱吗？
和其他理论一样，全球治理的理论来源于全球治理的实践，这种实践主要体现为建立国际秩序、解决全球问题的集体行动。早在19世纪下半叶，一些西方主权国家就不乏人道救助、卫生、通讯和环境等领域的国际合作实践例证。一战末期，时任美国总统威尔逊提出的“十四点”和平计划，即强调以“公开外交、公海航行自由、贸易自由、全面裁军、公正处理殖民地争议”等方式建立新的国际秩序策略和行动，可以认为是全球治理思想的最早实践。
在全球治理的早期实践基础上，随着全球性问题对传统主权国家的单边治理能力挑战的加剧，全球治理的概念于20世纪70年代中期孕育而生，然而，当时这些概念通常仅仅是属于规范性或说明性的。［2］（P22－23）冷战结束期间，学界逐步将其推向理论研究的视野。但是，到目前为止，各国学者对全球治理的概念界定和理论认识还有很多分歧。
第一，参与治理的主体问题。任何治理如国家治理、地区治理抑或是公司治理都具有利益相关者多元协同治理的共同特征。全球治理也不例外，其主体包括主权国家、国家集团、国际组织、全球公民社会、跨国公司等。对于行为主体的多元性，国内外学术界基本无重大分歧，问题是，在全球治理的行为体中，什么样的全球利益和权力配置结构才是合理的、有效的和容易被广泛接受的？这也是目前全球治理领域中争议的焦点之一。从二战后的冷战再到后冷战时期，随着国际体系结构的变化，全球治理的权力结构和利益分配格局也在各个国际行为体的博弈中不断演进。从国家层面上说，总体是苏美两个超级大国争霸形成的寡头分治、到美国为中心的单边治理、再到美国为首的西方世界主导和新兴经济体及其他发展中国家共同参与的多边治理。从国家和非国家行为体的关系来看，表现为伴随着全球化发展，非国家行为体如由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成的全球公民社会以及跨国公司等，它们参与全球治理的供给（意愿、能力）和需求都得到了快速发展，而总的来说，鉴于国家和非国家行为体是非对称关系，在全球治理上，无论是权力配置还是治理能力，国家行为体远高于非国家行为体，这种非对称的全球治理双重结构模式是目前全球治理的现实格局。但是，只要全球化不断纵深发展，各主权国家共同处置全球事务和问题的权利和影响力会相对弱化，非国家行为体参与全球治理意愿和能力就会得到提升，国家和非国家行为体之间的主体与补充的关系会逐渐改变，这种变迁趋势有其必然性。［3］（P4－5）
但是，如果这种变迁规律存在，其变化趋势至少可以确认不是线性的，实际上金融危机的爆发和多极世界的兴起，新自由主义受到严重挑战，国家和国家间组织在国际体系的治理中的作用得到了强化，国家中心主义的治理得到了某种程度的回归。［2］（P25）
由于国际社会一直不存在一个统一的全球性政府来治理全球事务，全球治理处于无政府状态，“无政府的治理”是目前全球治理的本质特征。未来是否能构建一个超越民族国家的全球性政府或具有全球性政府色彩的超国家中心，一些学者、科学精英对此表达了愿望甚至作出设计框架。［4］（P18－20）但这些构想未免具有理想主义色彩，“无政府的治理”的模式还会在全球治理进程中长期存在。然而，目前西方主导的全球治理结构需要随着国际体系结构的变化而转型，以适应世界多极化趋势，这是国内外学界日益形成的基本共识。
第二，治理的目标问题。健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，一直是全球治理的基本目标。［5］（P534－537）
围绕公益性目标构建一个合理的国际秩序是全球治理的基本原则。问题是这种目标是一个路径指向，是一个渐进式的实现过程。原因在于，国家中心主义治理模式不可避免地带有“社群主义”价值观，这种价值观是以个别利益优先、不平等价值优先、既得利益优先、短期价值优先、大国和发达国家优先、零和价值优先为特征的，非国家或超国家中心治理模式更多地体现为全球公益价值优先、普世平等价值优先、人类长远价值优先、弱国小国价值优先、非零和价值优先的特征。［3］（P6）一旦价值观对全球治理公益性目标发生偏离，真正合法和有效的全球治理就难以实现。
所以，20世纪90年代兴起的全球治理理论为我们描绘了全球社会的美好目标，全球治理的理想与现实治理成效之间的反差显著，使学者们质疑全球治理的乌托邦色彩。更为关键的是，无论是现实主义主张的霸权稳定论抑或霸权治理范式，还是自由主义强调的自组织的非政府的治理，全球治理都存在合法性和有效性的难题。所以，面对当代世界多极化趋势，权衡全球治理的合法性和有效性，也就成为全球治理理论发展的核心议题之一。
第三，治理对象的问题。全球治理理论伴随全球化的发展而来，全球性问题特别是以全球化负面效应为主要治理对象是全球治理的标的所在，这一点学术界基本无争议。问题是，全球性问题和非全球性问题的基本边界是什么？什么样的问题才是“全球性”的？一些学者认为，全球治理实际上夸大了对象的同质性和对象的范围，一是基于规则协调一般的跨境行为很少有达到全球范围的；二是非常特殊的经验在被应用于整个世界时被抽象化了；三是全球治理、区域治理和国家治理的边界模糊。［6］
当然，理论上的全球治理的概念，无论是罗西瑙原型理论还是全球治理委员会规范的治理内涵，都是一种宽泛的定义，也就是说，对全球治理的这样一种宽泛理解可能既包括那些在全球层面有着严格规范的议题，也包括在国际和跨境层面上缺乏明确规则的议题。全球治理涵盖范围的宽泛性，是否会导致分析力的丧失，这也是学者所质疑的。
第四，治理方式的问题。基于规则的治理是全球治理的根本依据，这也是西方学术界的基本共识。无政府下的合作是通过规则来管理世界的，尤其是正式规则是秩序的重要保障。西方各理论学派，对全球治理的研究都把关注点集中在规则之上，全球治理理所当然地定义为以规则为基础的掌控，无论是地区层面还是全球层面，有效规则成为有效治理的充要条件。［7］
但是，现存的许多国际规则源自于二战之后的国际体系结构，是在二战之后美国为首的西方世界主导形成的，不仅在行为体上没有反映冷战后发展中国家力量的相对变化，而且在治理对象上主要是针对个体国家，特别是众多发展中国家，没有从整体上考虑全球相互依存难以分割的现实格局。当国际规则滞后于国际体系的现实格局时，规则的充分性和基于规则的全球治理的有效性会大打折扣，这也是全球治理危机的主要原因。
总体来说，源自于20世纪90年代的全球治理理论尽管观点不一，学派纷争，但总体而言，早期的全球治理还是以新自由主义思想为主导理念，其理论虽然并不否认国家在全球治理中的重要作用，但是理论的要义主要是强调在市场调节和政府治理缺失或失灵领域内，非国家行为体自发机制在治理过程中日益重要的作用。但是经历近20年后，现实存在的全球治理并没有按照理论预期的那样运行，随着全球化带来的负面效应的凸现，全球治理暴露出来的问题似乎更加明显。如果说新世纪初的全球治理是理论思想构建，还处于目标构想和价值理想碰撞阶段的话，那么当今的全球治理讨论的热点主要集中在治理结构的改革和转型并如何付诸于行动上，现阶段的全球治理似乎更加“务实”。这主要体现在几个方面：
第一，政府间合作的全球治理模式得到了强化；第二，参与全球治理的国家范围正在从西方拓展到东方；第三，一些国际组织的治理机制正在改进；第四，包括主要发展中大国的G20已经成为重要的全球经济治理的平台；第五，新兴市场国家合作特别是金砖国家的合作机制日益深入；第六，一些地区包括亚洲地区合作机制不断拓展。尽管全球治理结构转型和机制改革还远滞后于世界格局的变化，但国际社会特别是一些发展中国家正在围绕全球治理合法性和有效性问题作出努力和行动。总之，价值分歧和文明冲突的存在，并不意味着不能形成全球治理的价值共识；全球治理实践中的效率缺憾，并不意味着不能建立有指导性的全球治理理论。一个理论的生命力不在于理论系统的欠完整以及理论观点的交锋，也不在于短期内效应的显现，而在于理论本身的与时俱进和在不断创新中逐步积累共识性。根植于实践的全球治理既是解决全球性问题的应时之需，也是人类探索未来世界秩序的新形式。［8］其理论规范的建立本身就是一个复杂的过程。
二、全球治理和全球经济治理有无区别的边界？
全球治理和全球经济治理是对应于全球化和经济全球化的两个概念和术语。毋庸置疑的是，就像经济全球化是全球化重要组成部分一样，全球治理和全球经济治理是不可分割的，全球经济治理是全球治理的主体和核心内容，但又不是全球治理的全部，全球治理除了在经济领域的合作、协调外，还要共同处理、解决诸如环境、能源、恐怖主义、跨国犯罪等各个领域的全球问题。但是，由于经济现象已经渗透到人类社会各领域，要严格而又清晰地划出全球治理和全球经济治理相区别的边界是困难的。正因为如此，一些政治精英和学者在各种场合，比如国际论坛或者学术刊物上，很少对全球治理和全球经济治理的概念作严格区分，甚至在同一场合同一语境交替使用。也有一些学者认为，全球经济治理本来就是一个缺乏定义的概念。［4］（P16－18）
比较全球治理和全球经济治理，基本的区别在于以下几个方面。
第一，全球经济治理在提法上要晚于全球治理，二战以后布雷顿森林体系的成立是全球经济合作机制开始运行的标志，但是直到冷战结束前，超主权经济合作主要局限于发达国家，如典型合作平台G7，其范围并不具有全球性特征。冷战结束后，随着发展中大国群体性崛起，发展中国家参与全球性经济合作的意愿、能力以及相应的责任明显增加。20世纪90年代后期成立的G20非正式部长级会议机制，意味着真正的全球经济治理开始起步。［9］
2008年下半年，为了应对全球金融危机的严重影响，G20首脑峰会的召开，标志着具有全球意义的全球经济治理的正式启动，也标志着中国正式参与全球经济治理。至此，全球经济治理的理念和术语在多种场合被广泛运用，加强全球经济治理与改革全球经济治理机制被提到空前的高度。
第二，从治理目标和主体来看，全球经济治理的子目标服从全球治理以人类安全、和平、发展、福利、平等和人权为宗旨的总目标，维护经济安全稳定、保持经济持续发展和收入公平从而共同塑造全球经济秩序是全球经济治理致力的目标。从一定意义来说，全球经济治理是对全球化市场经济运行的一种管理，是对市场经济失灵的一种调节以及经济运行结果不公平的一种合理纠正，是政府干预、调节和规制国内经济在全球范围内的扩展。所以在“没有政府的治理”条件下，全球经济治理的执行主体更强调各国政府的共治，特别是带有超越主权意义的正式国际组织（IMF、WTO、WB）以及各种全球性和区域性的合作平台（如G20，金砖国家峰会等）。全球公民社会发挥作用的领域还仅集中在那些主权国家不能完全顾及的领域，如环境、人权、贫困、救济、毒品、艾滋病等领域。在作用的成效上，全球公民社会绝大多数能够取得明显效果的活动都是个案型的，难以产生全局性的影响。［10］
在经济领域，全球公民社会一般难以形成权威性治理决策，其作用主要是对决策过程产生影响。而跨国公司是全球经济市场运行主体，企业的社会责任赋予它具有一定的“善治”职能，跨国公司在全球价值链的外部治理过程中也需要考虑跨国的利益相关者关系，但作为本身利益的追求者甚至是部分全球问题的“制造者”，无法超然地行使宏观经济调控等公益性目标。
第三，从治理对象和治理内容来看，全球问题，无论是应对全球性危机、还是处理日常的国际公共事务以及构筑国际社会公共安全防护体系等，都是全球治理涉及的范围，而全球经济治理主要是在经济全球化的条件下维护全球经济的稳定、均衡和公平，纠正全球经济的失衡和缩小全球收入差距。具体来讲，全球经济治理的内容主要包括：
一是全球宏观经济的治理。针对供求市场全球化与全球市场统一管理主体缺位的矛盾，需要完善全球货币体系，建立各国财政政策、货币政策和汇率政策的合作和协调机制，以解决宏观经济政策分化的问题，［11］（P109）
达到维护全球经济的稳定和发展、减少全球经济的波动、预防危机的发生或在危机出现时共同“救市”的目标。二是全球金融治理。源于金融市场的一体化、金融全球化与全球金融监管不力的矛盾，需要构建金融市场和金融机构监管的全球合作和协调机制，防范和处置金融体系风险。三是全球贸易治理。针对产业关联纵深发展带来的贸易全球化与全球贸易共同管理不足的矛盾，要建立多边贸易体制推进贸易自由化，以调解和处理贸易纠纷。四是全球产业治理。针对生产网络的全球分布和全球价值链的形成，需要建立基于协调的校正机制运作的制度治理系统，需要各国产业政策和全球价值链治理过程中的合作与协调。五是全球会计治理。针对全球经济一体化与全球会计制度非同一性的矛盾，需要由政府、非政府组织、私人企业及社会团体等为解决全球性的会计问题而形成对话、协商机制。其核心问题是会计准则的国际协调与趋同，以形成高质量的、单一的会计标准，建立全球范围内被普遍认可并执行的高质量财务报告准则体系。［12］
六是贫困治理。针对全球化带来的总体经济增长与全球经济的不平等加剧的矛盾，需要加强和完善以收入公平为目标以减贫、脱贫为主体内容的国际多边合作协调机制，缩小穷国和富国以及南北发展差距。
