我国海洋环境与资源保护制度的完善建议
完善我国海洋环境与资源保护法律制度既符合国际形势发展的客观需要，也是《国家海洋事业发展“十二五”规划》的客观需要。笔者认为，海洋环境与资源法律体系的完善同时也是海洋环境与资源保护的迫切需要，完善的海洋环境与资源法律体系能够保证依法管海和依法用海，杜绝海洋环境与资源开发活动中“无偿、无度、无序”现象，从而保证海洋资源的合理利用，保证海洋生态环境的可持续发展。因此，海洋环境与资源法律制度的完善应以海洋环境平衡和资源可持续利用为目标进行。法律法规的完善是一个系统的工程，必须循序渐进地开展，但也不能按部就班，要抓住重点，以点带面逐步完善，如何更有效的保护海洋环境与资源，笔者提出以下四个方面的完善建议。
为了更好的保护海洋环境与资源，应确立三项原则。徐祥民教授曾提出“以海定海，关注长远利益，生态保护优先”原则、“以海定陆，海陆协调，分步推进”原则、“特域特法，一般法和特别法相结合”原则和“体制服从事务，多种管理模式并用”原则，②笔者认为海洋环境与资源的保护往往涉及几个当事国国家的利益，如何更加有效的保护海洋环境与资源不仅仅是一个国家的事，《联合国海洋法公约》及一些双边协定都表明了海洋将人类联系在一起，海与人的关系密不可分。对于海洋环境与资源的保护没有一个统一的原则，将会导致无序化，建立统一的国际海洋环境与资源保护原则，既有利于各国合作秩序化，也有利于国内立法的完善，笔者总结了国内学者一些观点，认为有三个原则：共同合理开发管理原则、强制保护原则和保护措施法律化原则。共同合理开发管理原则是指各国应对海洋环境与资源的保护，进行普遍合作，一致行动合理开发，谨慎开发，防治海洋环境被污染，海洋资源被破坏。强制保护原则是指强制推行保护标准和保护计划，在私人或个别国家的开发活动与保护标准、保护计划相冲突时，保护标准和保护规划优先于私人或个别国家的开发活动。保护措施法律化原则是指各国一切合作行为，开发行为及保护管理措施必须以法律文件的形式予以规定，落实到字面上。
海洋环境与资源的保护立法应寻求平衡。由于海洋资源保护方面的法律发展相对缓慢，而且《海洋环境保护法》中对于海洋资源的保护规定几乎没涉及，我国应制定一部海洋环境资源法律体系的基本法，即《海洋环境资源法》，或者对《海洋环境保护法》进行修订，增加关于海洋资源保护的详细规定。该法应是一部针对所有与海洋环境、资源和生态的保护、开发和利用有关的行为的综合性法律，而不同于现行的以海洋环境保护为主要内容的《海洋环境保护法》。笔者认为当前的法律并没有一个整体性的意识，而是将海洋环境与资源进行了分离，其实海洋环境与资源二者是密不可分的，应该树立一个“海洋环境资源”的整体观念，将海洋环境保护与资源保护统一起来，由于二者的关联性，对于海洋环境与资源保护相关法律的完善，应将两者共同性进行研究，制定出有利于二者平衡保护的法律规范。
完善《海域使用管理法》，使其与他法相协调。我国的海域使用权制度存在问题主要表现为该法与他法有冲突的地方，如何协调好该法与他法，使其更有利于海洋环境与资源的保护。当前的冲突主要有关于滩涂的争权现象，该法与《土地管理法》存在冲突；关于海域使用权证书和养殖证的发放问题也存在冲突。此外，在海域使用金征收问题上，该法未做统一规定，有的地方实行的征收标准较低，对于海域使用金各级财政的分配上，地方上所占的比例较小，很难支付基层海洋行政管理机构所承担保护海洋环境与资源的费用。
《海域使用管理法》应该是一部公法与私法兼顾的法律，但是在我国其更倾向于公法性质，内容充斥着强烈的行政管理色彩。为了《海域使用管理法》公私法的平衡，增强海域使用权的私权性质，办法之一就是相关配套法律法规对于海域使用权作出详细的规定。其次，由于该法与相关的法律存在冲突，在制度设计上应妥善协调好法律之间的关系，并对相关行政主管部门的职责作出详细的规定，避免重复管理，相互推诿，出现管理真空，造成海洋环境与资源的保护架空。
海洋环境与资源重要领域的法律空白。我国目前的《海域使用管理法》，对海岸带这一特殊区域的规定还不够明确，海岸带是归于海域管理，还是陆域管理，实践中也不是十分清楚，可以说，我国海岸带这一特殊的地带，目前还处于法律调整的空白地带。因此，我国应制定一部有针对性的《海岸带管理法》以形成完备的海洋综合管理法律制度，改变部门分散管理方式，逐步建立多部门合作、社会各界参与的海洋和海岸带综合管理制度。我国的环境保护立法也主要适用于陆地，由于海岛通常与大陆分离甚至远离大陆，地理位置较为独特，它作为海洋的组成部分，具有与陆地明显不同的地理、环境、资源特征，因此，对海岛资源的保护应区别对待，单独立法。目前，我国还没有关于海岛利用、管理与保护的综合性法律，对于海岛各种资源的开发利用以及海岛生态环境的保护，分别适用《环境保护法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》等法律，以及相关地方性法规、规章等规范性法律文件。对于海岛保护缺位与海岛在政治经济和国防安全中所处的重要地位很不相符，因此，制定一部关于海岛利用与保护方面的综合性法律有其必要性。海岛法的出台不但能提高海岛法律规定的效力层次，而且也填补了我国海洋环境资源法律体系的立法空白。
（作者为潍坊科技学院外国语学院院长、副教授）
【注释】
①蔡守秋，何卫东：《当代海洋环境资源法》，北京：煤炭工业出版社，2001年。
②徐祥民：《保护海洋环境应当坚持的几项基本原则》（海洋法律、社会与管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。
责编/张蕾
