同期进行的工业化政策的误导，引起过度城市化。一方面是政府在推进工业化和农业现代化的过程中，把农村向城市的移民过程看作是缓解农村社会冲突的途径，对自发的移民潮从来不加调控，也没有去探索适合国情的城市化模式，结果形成一种移民向大城市集中的单一模式；另一方面是在工业化进程之初，人们对许多事物的规律认识不足，城市的就业机会、完善的基础设施以及健全的社会化服务对农村剩余劳动力形成了美好的“心理预期”，只要进城的预期收益大于从事农业生产的收益和迁移成本之和时，他们就会做出流向城市的决定。他们认为，即使生活在城市贫民窟中，生活水平和质量也要高于农村。这两个原因直接加速了农村人口的城市化进程，造成城市人口爆炸，而相应的住房、就业条件等远远不能满足人们的需要。
实际上，在拉美国家城市化的发展过程中始终存在是否与社会经济发展水平相适应的问题，该地区的快速城市化并不是工业增长自然引起的反应，而是大量农村人口涌向城市造成城市盲目扩大的结果。城市人口急剧膨胀与就业岗位不足之间的矛盾越来越大，造成城市社会贫富分化严重，产生了普遍的贫困和贫民区。拉丁美洲自20世纪30年代开始工业化进程以来，城市人口1930年占总人口的32％，1990年占71.2％，目前已超过85％，基本接近欧洲水平。但是欧洲城市人口的增长所用的时间比拉美要长得多，拉美只用了欧洲的一半时间。1950～1980年的30年间，墨西哥城人口由不足300万增加到1500万，圣保罗市人口从300万增加到1400万，布宜诺斯艾利人口由530万增至1010万。目前这4个城市都跻身于世界特大城市行列。城市规模如此迅速地扩张，造成市政基础设施的不足，医疗、教育等服务设施的短缺以及城市规划和管理工作的滞后等，加剧了贫民窟问题的恶性发展。此外，诸如工业布局过分集中于大城市及其周边地区；在价格政策方面保护农业和农民的利益不够，信贷政策对小农经济的支持偏少，投资过分集中于工业部门和城市建设等原因也加速了贫民窟问题的形成。②
经济不景气、政局的动荡及外债负担。拉美国家在遭遇20世纪80年代的金融危机和21世纪初的经济及社会危机打击之后，其社会经济状况一直不景气，经济增长率低，失业率高，粮食生产不能自给等问题一直困扰各国，也使其无法拿出精力来解决贫民窟问题，导致问题越积越大。像号称“世界肉库粮仓”的阿根廷，2002年危机爆发后，在布宜诺斯艾利斯郊区和阿根廷内地就出现了饥荒和饿死人的现象，仅图库曼省就饿死了十几名儿童。受阿根廷影响，甚至连被称为“南美瑞士”的乌拉圭也成了重灾区，爆发了历史上最为严重的经济危机。金融风暴引发社会动荡，乌拉圭首都蒙得维亚穷人区发生数十起超市、商店被抢事件，1/3的城市居民住在贫民窟。同时，巴西也爆发了类似的金融动荡，据官方统计，全国1.74亿人口中，有5400万人（31％）处于贫困状态。墨西哥受到美国经济低迷和南美经济动荡的双重打击，数十万人失业，墨西哥社会发展部官员称，墨西哥贫困人口达4200万，占总人口46%。此外，拉美多数国家执行的新自由主义政策使跨国金融垄断资本、少数大企业集团和上层官僚成为主要受益者，严厉的工资政策和汇率政策限制了劳动者工资的增长，大批中小企业主破产或濒于破产，贫富差距拉大，失业加剧，贫困人口增加。
此外，拉美国家政局的动荡不安及外债问题也使贫民窟问题变得更加严峻。自20世纪初期迄今已有100多年，阿根廷除了20世纪70年代的“贝隆时代”出现短暂稳定外，其他时间政局始终不稳，处在文人与军人交替执政的混乱局面中，深受内忧外患之苦。持续40多年的内战使哥伦比亚的经济发展始终没有太大起色。委内瑞拉政局的动荡、国内朝野的势不两立，严重影响了委内瑞拉的石油生产和出口，使国民经济蒙受了巨大损失。拉美各国还存在较高的债务负担。据2012年统计，拉美外债逼近2万亿美元，又陆续到了还债高峰期，偿还外债占了国家收入的大部分。阿根廷公共部门的债务占GDP的55.9％；巴西达65％。阿根廷外债约1500亿美元，2012年约有332亿美元债务到期，但外汇储备仅有100亿美元，这种经济社会状况无形中推动了拉美贫民窟的恶性发展，为社会进一步发展埋下重重隐患。
拉美贫民窟问题给予中国的警示
稳定农村土地承包经营权，保障农民在城乡之间双向流动。拉美的经验教训是惨痛的，它提醒我们城市化的发展与农村社会发展、土地制度改革有很大的关系。拉美各国大庄园经济发展过程中造成了大量的土地兼并，无地少地农民大量破产而涌向城市，而城市的就业机会远远不能满足这些破产失地的农民，但事实上这些人已经移居到城市，即使没有就业机会也无法退回农村，从而变为城市贫民，忍受城市高物价的盘削，没有住房没有保障，最终只能形成贫民窟，成为一个重大的社会问题。
我国目前处在城市化发展的高速阶段，农村人口大量涌入城市，但是农民在自己的家乡拥有一块土地，这块土地是农民生活的最后防线，我们需要保障这块土地承包经营权的稳定。如果农民在城市不能稳定就业，可以实现农民在农村与城市之间额双向流动，这样就能防止无地农民集中在城市，形成贫民窟。现阶段，我国需要坚持农民土地承包经营权稳定的基本政策，不能对进城打工农民剥夺其经营权，只有农民在城市有了稳定的工作、收入、住房等生活基础之后，如果农民自愿放弃自己在农村的土地承包经营权，才允许其自愿放弃，不能强迫。唯有这样，既能够使农民无后顾之忧，又能使城市得以健康发展，使农民能够进退自由。无论是产业化经营还是扩大农地规模，均不能使农民失地。在现阶段，我国必须坚持农民土地承包经营权的稳定，这是一项长期政策，任何土地承包经营权的流转都必须自愿、合法及有偿转让，实现农民在城市与乡村之间的双向流动。
稳步推进户籍制度改革。长久积累形成的城乡二元户籍制度对国民造成了人为的身份分割，在一定程度上限制了城乡之间的沟通交流，无形中为农村居民向城市流动设置了一道高门槛。也正因为户籍问题，在改革开放、市场经济推进的过程中，城市居民在同农村居民竞争中获得了许多潜在的政策性好处和利益，“进城”的代价限制了农村居民进城的强烈愿望。这对于农村居民来讲是不公平的。
然而，我们也应看到，凡事都有其两面性，城乡户籍身份固然限制了农村居民在政策利益获取中的均衡地位，提高了农村居民对城市生活的“心理预期”；但另一方面，它也阻止了农村居民城市化的步伐，减轻了城市的人口压力。试想，如果户籍一下子全部放开，大量对城市生活抱有很高“心理预期”的农村居民涌入城市，将会给城市的交通、住房、基础设施建设等带来沉重压力，进而引发一系列社会问题，这断然不是我们实施户籍改革政策想要得到的结果。对此，我们在推进户籍制度改革的过程中一定要循序渐进，各地根据自己的情况有步骤有计划地推进，从而使人口的城市化与城市的发展规模效益相结合，最终达到促进整体和谐发展的目标。
合理调整城乡经济发展结构和发展水平。就城市化水平与速度来说，拉美国家已与欧美发达国家无甚差别；但从经济发展水平及工业化水平来说，拉美国家还不能与欧美发达国家相提并论，仍处于落后地位。可见，拉美国家的城市化不是工业化发展的自然结果，城市化与工业化是不平衡的，城市化处于过度状态。拉美国家的城市化是人口的城市化，而不是工业的城市化，因此，大量农民涌向城市后，城市的基础设施跟不上，造成了贫民窟等社会病。
对我国而言，统筹城乡一体化发展与建设，促进我国经济社会发展，提高人民生活水平是建设社会主义新农村的一项重要内容，也是解决目前“三农”问题的出路。我国目前城乡一体化发展必须保持城市与农村发展的平衡，在农村人口转向城市人口的过程中，需要完善城市功能及城市发展水平，必须经过工业化的过程，由工业化推动城市化，而不能由人口流动推动城市化。还需协调城市与农村的发展，城乡一体化既不是一味发展城市，也不是片面发展农村，要重点促进小城镇建设，积极发展中小城市，发展区县中心，以此带动农村发展，同时不断完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐身带动作用，引导城乡一体化有序发展。
调整城市建设的思路。拉美各国的情况表明，农民流向城市，谋生就业是一大问题，此外安居也是一大问题。失地农民涌向城市，如果没有找到工作，无法在城市购买住房，就只能是风餐露宿，占山占街道，搭建简易窝棚居住，慢慢就形成了一片片与城市社区相分离的贫民窟，贫民窟越来越多，政府有时即使想解决，在很多情况下也是积重难返的。
我国农民进城打工与拉美国家不一样，如果农民在城市找不到工作，还可以回农村。但是也有很多农民拖家带口的在城市工作和生活，这些显然是城市低收入群体，我们在城市建设的过程中需要考虑到这些群体的安居问题，以防止拉美式贫民窟的产生。我国现在很多大城市也有城中村、棚户区，但近年来的改造取得了很大成功，各地纷纷推出廉租房、公租房建设，在很大程度上解决了一部分低收入群体的住房问题，但从长远来看，我们还需要改变城市建设的思路，在城镇规划、公共服务、社区管理等方面将进城的农民低收入群体与城市人口同等对待，并将他们的住房、就业、子女上学、医疗及社会保障等纳入到城市建设中来，使之逐渐融入城市，这样既能促进城市经济的发展，也有利于整个社会的和谐稳定。
（作者为中央民族大学管理学院副教授）
【注释】
①陈友华：“迁徙自由、城市化与贫民窟”，《江苏社会科学》，2010年第3期，第95页。
②吕新雨：“新乡土主义，还是城市贫民窟？”，《开放时代》，2010年第4期，第119页。
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