摘要】技术移民制度是技术移民法的最重要内容之一，我国已经在《国家中长期人才发展规划纲要（2010~2020年）》中提出，要探索实行技术移民。发达国家和地区在技术移民法中着重建立并完善了独立技术移民、劳动力市场测试、积分评估、移民配额、移民担保、外国人身份转换、弹性移民管理、移民融合等八项制度。理解和参考发达国家和地区的八项技术移民制度并制定出中国的技术移民制度，是完成探索实行技术移民和制定技术移民法任务的关键之一。基于目前世情和国情，我国需要推进引进外国人才制度的建设，并实现积极的创新和突破。
【关键词】技术移民 技术移民法 外国人才 出境入境管理法
【中图分类号】 D99 【文献标识码】A
人才资源是第一资源，在综合国力竞争中具有决定性作用。发达国家纷纷制定和实施技术移民法，便利外国人才出入境、居留和融入，增强本国对外国人才的吸引力。技术移民法律制度是技术移民法的重要组成部分，一国技术移民法成功与否主要取决于是否设计和实施了完善的技术移民制度。充分发挥技术移民法在我国引进外国人才工作中的作用，必须全面理解技术移民法律制度的内容，客观认识我国在这方面与发达国家的差距，进而寻找可能的完善办法，使我国引进外国人才时对技术移民制度的运用从偶然走向应然。
独立技术移民制度
独立技术移民制度是引进外国人才力度最大的制度，是指外国人完全基于自身技能迁移到另一个国家的制度。狭义的独立技术移民仅指永久居留，广义的独立技术移民还包括工作签证。独立提出工作签证或技术移民申请，因为不需要移入国工作经验和工作邀请，以及通过劳动力市场测试，对外国人来说非常便捷和方便。与独立技术移民相对应的是担保（提名）技术移民，前者不需要工作邀请，后者须有工作邀请。
雇主担保制度是发达国家和地区吸引外国人才最常见的技术移民制度，是指外国人基于自身能力以及雇主、亲戚、地方政府等相关个人或机构的担保（提名）迁移另一国家的制度。一国实施雇主担保移民，既可以通过雇主担保责任，确保引进的外国人才质量，又可以给予雇主和地方政府在引进外国人才方面一定倾斜性支持。雇主担保责任是雇主担保技术移民制度的重点。对移民持开放态度和希望借移民制度增加对外国人才吸引力的国家，往往设立独立工作签证和技术移民类别，与雇主担保类并列，分别适用于高层次和一般性外国人才。
加拿大、澳大利亚和新西兰视独立技术移民为最重要的技术移民。英国、新加坡、香港设立了独立工作签证。由于外国人申请独立工作签证和技术移民不需要工作邀请和通过劳动力市场测试，对移入国而言，可能导致引进国家和雇主不需要或者质量不能保证的外国人才。为避免这种现象发生，实施独立申请工作签证和技术移民的国家，往往会建立积分评估和移民职业清单制度，替代劳动力市场测试制度来衡量外国人技能。加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡都推出了不需要工作邀请的技术移民类别，英国实施了不需要工作邀请的五级技术移民计划和第一级高层次人才之高技能人员工作签证，同时这些国家建立和健全了积分评估和移民职业（行业）清单制度。许多国家实施独立技术移民制度的实践说明，移入国在大力引进外国人才时，应该鼓励而不是要求申请人具有本国工作经验，至于职位，应以专业性和紧缺为标准，不需要考虑职位高低。
无论是外国专家来华工作、外国人在中国就业、海外高层次人才来华，还是外国人申请在中国永久居留，都必须先取得工作邀请——通过或者借助雇主提出申请，因此，中国的工作签证和技术移民，是实质上的雇主担保（提名）型工作签证和技术移民。尽管中国出台了一系列引进外国人才的法规政策，但是由于雇主担保（提名）型工作签证和技术移民再加上对外国人在华永久居留实行严格控制，中国事与愿违地实施着限制型临时居留类技术移民法——技术移民法中最保守一类。①
我国在外国人工作签证方面，不允许独立申请，堵死了没有工作邀请的外国人来华工作的通道。根据1996年《外国人在中国就业管理规定》，外国人在没有工作邀请的情况下不可以提出工作签证申请，这使得外国人申请来华工作的渠道只限于有工作邀请这一种途径。但事实上，由于语言、文化等因素的影响，不是每个优秀的外国人在来中国前都能得到工作邀请。
在外国人在华永久居留方面，我国的申请条件非常苛刻，而且不考虑独立类别，严重缩小了申请人范围。2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》第6条规定，申请在中国永久居留的外国人应当“已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好”，而且必须在重点企事业单位、机构和高校担任副总经理、副厂长以上等职务或者具有副教授、副研究员等副高级以上职称以及享受同等待遇。从技术移民法角度看，外国人要取得中国永久居留权，必须分两步走：第一步，获得工作签证，并以高级职位在中国连续任职满四年、四年内在中国累计居留不少于三年；第二步，申请永久居留。上述规定将永久居留申请者局限于已经、正在持有中国工作签证而且担任高级职位外国人，排除了没有中国工作签证的外国人才（不论其独立还是通过雇主担保提出申请）。外国人即使在中国工作，也难以满足上述条件，因为担任高级职位的外国人只是极少数。仅限以高级职位工作的外国人分两步获得永久居留权的模式不太适合中国，因为这种模式排除了只有外国工作经验、一般职位中国工作经验的外国人才申请在华永久居留的可能，极大减少了中国永久居留制度的吸引力。
对于国家吸引力远逊于发达国家和地区的中国而言，如果要通过技术移民法增加对外国人才吸引力，就有必要在雇主担保类工作签证和技术移民外，增加独立类工作签证和技术移民。同时，建立和完善匹配的劳动力市场测试、积分评估和移民职业清单制度，以确保引进外国人才的质量和效率。
（略）
